丁學(xué)良：對付官僚腐敗和特權(quán)的四種辦法

2009年02月24日 22:19
來源：鳳凰網(wǎng)

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檢視過去的二三十年，你會發(fā)現(xiàn)對于中國重大的社會現(xiàn)象，中國國內(nèi)的“左派”與自由派之間，可以說在一切問題上都針鋒相對。但有一點(diǎn)很奇怪，兩派在一個重大問題上，卻有頗一致的觀察和由此得出的結(jié)論。

在哪個問題上？在中國的官僚特權(quán)和腐敗這個問題上。二者基本上都認(rèn)定，近來的二三十年，官僚特權(quán)和腐敗愈演愈烈。

這個一致可以從最近網(wǎng)上廣泛傳閱的兩份材料上看出來。一份是由一個宣稱成立于2008年12月26日，即毛生日的所謂“中國毛主義黨”發(fā)出的“告人民書”。海外媒體說，該宣言不僅在網(wǎng)上傳，還被印成傳單在上海(不要忘了上海是文革發(fā)源地)等城市散發(fā)；不知道這是事實(shí)還是他們在吹牛。從網(wǎng)上傳的掃描文件上能夠辨認(rèn)出一些關(guān)鍵的字眼，看看那些措詞，如果把時(shí)間部分掩蓋起來，你會以為又回到了中國的文革期間，比如“對于這些腐敗的黨內(nèi)官僚、資產(chǎn)階級，我們造反有理。” “對于他們剝奪了工人階級的基本勞動權(quán)力，成千上萬的工人下崗失業(yè)，我們造反有理。” “對于他們以權(quán)謀私、錢權(quán)交易、強(qiáng)拆民宅、逼良為娼、吃喝嫖賭、包養(yǎng)二奶、腐敗透頂，我們造反有理。”火藥味十足。

這個文件如果單從政治訴求上看——因?yàn)榫烤褂袥]有成立“中國毛主義黨”我們搞不清楚——放下這個組織存在與否不談，就它所表達(dá)出來的憤怒聲討和造反情緒，在中國倒是經(jīng)常能夠聽到的。這種情緒淤積了不是一兩年，該宣言生動體現(xiàn)了極左派對中國社會這二三十年的觀察和總結(jié)，就是“黨內(nèi)的資產(chǎn)階級”、中國的官僚特權(quán)腐敗趨勢越來越嚴(yán)重。

我們再看看2008年年底以來，在網(wǎng)上傳得極廣的那份《章》。這份憲政自由主義的宣言，也照樣有很多尖銳的對中國官僚特權(quán)腐敗的批判。

這兩個文件的政治立場和提出的解決方案非常不一樣，但對那一點(diǎn)的觀察是一致的。回顧一下，從去年春我在 FT 中文網(wǎng)開設(shè)專欄以來，讀者在本專欄留下了上千條評論。如果把它們按類別來分，最多的也是對于官僚特權(quán)腐敗的評論。所以，這種一致使得做社會科學(xué)研究的人必須面對一個問題，就是究竟怎樣看待二三十年來中國社會——這個社會是廣義的，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、財(cái)政——里面的官僚體制。

我們要站在一個較高的歷史立足點(diǎn)上才能看得明白。二十多年前我在美國上比較政治學(xué)課的時(shí)候，洋人教授(其中包括剛?cè)ナ赖暮嗤㈩D)給我們讀的經(jīng)典文獻(xiàn)中有一句話，到現(xiàn)在為止在我的腦海中都難以磨滅。那個比較政治學(xué)的開場白有一句話：“古希臘是民主制度的故鄉(xiāng)，古中國是官僚制度的故鄉(xiāng)。” “官僚制度的用的是 Bureaucracy，海外很多學(xué)者把它譯成“科層制度”。我還是用人們熟悉的字眼官僚體系或制度。但是要強(qiáng)調(diào)，我這里講的官僚制度并不完全是貶義的，而是一個中性的分析字眼。

中國是官僚制度的故鄉(xiāng)，因?yàn)橹袊谌澜纾瑢Π压倭胖茝某跏夹螒B(tài)發(fā)展到現(xiàn)在這樣無比復(fù)雜的形態(tài)作出了最持續(xù)和最大的貢獻(xiàn)。撇開官僚制，就沒辦法講中國的政治經(jīng)濟(jì)史。我們都知道，中國早在兩千年前就有科舉制的萌芽，然后代代發(fā)展。這個制度在十八世紀(jì)又通過東印度公司輸?shù)綒W洲，成為英國等國的現(xiàn)代文官制的參照源之一。

回顧歷史得到的基本結(jié)論是，中國兩千多年的政治體系和社會管理制度的最核心傳統(tǒng)，就是官僚制。該官僚體制在二十世紀(jì)只有兩個簡短時(shí)間里受到嚴(yán)重沖擊，而這兩個嚴(yán)重沖擊一方面沖破了平民百姓極端痛恨的官僚專制，但同時(shí)也帶來巨大的災(zāi)難。所以這是個基本的悖論。你看看中國兩千多年來，特別是過去一百多年來政治和社會的變遷，有了官僚制，一方面才會有穩(wěn)定，另一方面也才會有我們所看到的嚴(yán)重腐敗和特權(quán)。如果痛恨官僚腐敗和特權(quán)，要打碎它，又會有動亂。這是一個悲劇性的兩難局面。

二十世紀(jì)中國官僚制受到嚴(yán)重打擊的兩個簡短時(shí)候，一是世紀(jì)初的軍閥時(shí)代。軍閥制度是軍人當(dāng)政，那時(shí)確實(shí)看不到在中國歷史上千百年里文官輔佐著皇帝統(tǒng)治龐大社會、窒息民間活力的局面，但軍閥混戰(zhàn)也給中國帶來災(zāi)難。

第二個時(shí)期就是文革。毛發(fā)動文革的動機(jī)非常復(fù)雜，但至少有一點(diǎn)是他對1949年后建立起來的官僚制度不滿，既有官僚體系經(jīng)常不聽他話的原因，即在劉少奇、周恩來、鄧小平、陳云等一線領(lǐng)導(dǎo)的控制之下，使毛覺得大權(quán)旁落；但同時(shí)也有部分原因是毛對黨官僚體系弊病的批評。這些批評在當(dāng)時(shí)頗得民心，這反映在前面提到的那個“告人民書”中的措詞包含的老百姓對官僚特權(quán)和腐敗的痛恨。如果沒有那些民怨，文革初期毛號召社會基層起來造當(dāng)權(quán)派的反，是不可能得到那么多人衷心擁護(hù)的。文革的動亂當(dāng)然也是可怕的，所以我講是打爛還是不打爛官僚制在中國是悲劇性的兩難。

文革“不得人心”，不得民心是次要的，要害是不得官心，當(dāng)權(quán)者1949年后首次受到全面劇烈的沖擊。三年大饑荒更不得民心，但由于干部受害很小，所以對政局的影響不如文革。鄧小平作為書記處的總書記，也就是官僚體系的大主管，最懂得這個要害。所以毛去世鄧復(fù)出以后，他在組織上做的根本之事就是恢復(fù)被文革打得稀巴爛的官僚體制。這也是為什么鄧能夠在毛之后迅速成為黨和政府實(shí)際最高統(tǒng)治者的根本原因。他為文革中受到各種打擊的官僚們代言，使他們重新回到掌權(quán)崗位——沒有這個，鄧不可能把天下穩(wěn)定下來。

問題在于，當(dāng)一步步恢復(fù)官僚體制的時(shí)候，最早遇到的老問題就是怎么對待官僚的特權(quán)和腐敗？看看1970年代末1980年代初，無論是黨內(nèi)還是黨外，爭論最多的問題之一就是干部特權(quán)。由于那個時(shí)候大家對于文革的過程記憶猶新，而那時(shí)又是中國在1949年后思想最活躍和開放的時(shí)代，人們當(dāng)時(shí)提出的問題是：一方面我們不能再回到文革動亂的狀態(tài)，要搞現(xiàn)代化，那就需要穩(wěn)定；另一方面也不能夠放任在文革中臭名昭著的官僚特權(quán)和腐敗再回到我們的生活中來。所以那幾年在社會上和黨內(nèi)，都有要削減官僚特權(quán)、反對腐敗的呼聲，鄧的多篇講話都是回應(yīng)這個要求的。然而1989年以后，這個領(lǐng)域里的真正制度創(chuàng)新被束之高閣，官僚特權(quán)和腐敗于是愈演愈烈。

以上的背景引導(dǎo)出幾個結(jié)論：第一，官僚制是中國政治最根本的傳統(tǒng)。第二，中國政治和社會管理的兩難就是，既不能不要官僚制，若不要它，社會管理就會大亂套。第三，但是，如果要官僚制又不對它的根本弊病進(jìn)行有效制約的話，特權(quán)和腐敗就會日益加深，而它們的日益加深又是中國在過去幾百年里促使民眾不滿、激化社會沖突、導(dǎo)致政治衰敗的首要原因。

1970年代末以來，中國越來越把官僚體制延伸到我們這個社會的政治和行政、文化、教育、傳媒、科技、核心產(chǎn)業(yè)管理的一切方面。可以說，這二三十年是中國全面官僚化的黃金時(shí)代。到了目前這個時(shí)候，在全面官僚化的過程之中，一方面中國看起來越來越穩(wěn)定，另一方面官僚的特權(quán)和腐敗越來越深化、精致化和全面化。而它所造成的社會反彈，是中國社會里越來越趨極端主義的反抗呼聲，它們使你想起文革。國內(nèi)有些學(xué)者把它稱為中國社會的法西斯主義情緒化。這種可怕情緒是上下惡性互動的結(jié)果，暴官導(dǎo)致暴民反抗，以暴抗暴。上面提及的那份“告人民書”，反映的就是這情緒。

有個細(xì)節(jié)我印象很深刻。去年12月中旬，我正在準(zhǔn)備給學(xué)生的參考書，有一本是研究中國文革的權(quán)威 MacFarquhar 的《毛的最后一場革命》。我正拿著書走出辦公室時(shí)，來了一位資深訪客，他一直是在中國參與改革政策研究的，到香港來出席一個紀(jì)念中國改革開放30周年的國際會議。看到我手里的書，他笑了笑說，很難講文革就是毛旗幟下的最后一場革命，現(xiàn)在又有很多人鼓吹用文革的方式來對付特權(quán)和腐敗。他親身體驗(yàn)了從1976年到現(xiàn)在的整個中國的變遷，感覺是切身和敏銳的。近年來中國社會里，確實(shí)看到很多人出于不同的動機(jī)和目的，以毛在文革期間對“黨內(nèi)資產(chǎn)階級”、對特權(quán)和腐敗的批評作為旗幟，來不僅是反思中國改革開放30年、而且是提倡激烈對抗性的政治行為。

對我這樣的研究者來講，一方面對文革中的殘暴行為、文革對于中國社會帶來的破壞，永不能忘懷。但另一方面我也憂慮的看到，隨著改革過程中腐敗和特權(quán)越來越嚴(yán)重、官僚權(quán)力越來越不受制約、官商勾結(jié)得到的好處越來越多，文革式政治似乎又成了解決中國毛病的一劑猛藥——這種觀念和情緒在中國社會里一天比一天強(qiáng)烈，你喜歡不喜歡都要正視。

我們再來看看比較政治學(xué)上的一些教訓(xùn)，對付官僚腐敗和特權(quán)，二十世紀(jì)提供了至少四種可能的方法。

第一種在很多第三世界國家都試過，二十世紀(jì)初的中國也在一定程度上試過，那就是軍人當(dāng)政。特別像巴基斯坦、印尼、非洲、拉丁美洲，發(fā)生過多起由軍人、尤其是少壯派軍人的干政，理由常是：文官政府腐敗無能，社會矛盾日益沖突，軍人以救國委員會的名義上臺。可是看看凡是軍人當(dāng)政的國家，他們只不過是用槍桿子趕走了腐敗的文官集團(tuán)，但并沒有用槍桿子來推動經(jīng)濟(jì)長時(shí)期的發(fā)展。巴基斯坦知識分子在與我們開會時(shí)講，印度和巴基斯坦是敵人，但巴基斯坦大部分知識分子都羨慕印度，為什么？印度沒有軍人當(dāng)政，雖然也有腐敗，但至少印度的體制使得大部分時(shí)候政府還是在推動現(xiàn)代化。巴基斯坦大部分都是軍人專制，其后果，不過是以更秘密的方式，把以前文官政府的廣泛腐敗變成軍人集團(tuán)的封閉性腐敗，同時(shí)軍人又不懂搞好經(jīng)濟(jì)。所以這種方式在極短的時(shí)間里能趕走一個腐敗的文官體制，但不可能使國家社會經(jīng)濟(jì)上長時(shí)間發(fā)展。

第二條路子是暴民政治。這個暴既有暴力的意思，也有狂暴的意思，這就是毛的辦法。我不同意他的理論，但他確實(shí)在思考這些問題。直到文革初，毛才認(rèn)為找到了一個辦法，來解決官僚體制特權(quán)腐敗的問題，所以他才把文革的辦法稱為比巴黎公社的意義還大。這方法就是以不受法律約束的暴民運(yùn)動，狂風(fēng)驟雨般的沖垮腐敗特權(quán)的官僚體制。但是看看中國文革導(dǎo)致了什么結(jié)果，官僚體制當(dāng)然被打得雞零狗碎，但同時(shí)中國社會受到全面損傷，生命財(cái)產(chǎn)、教育文化受到的損傷不計(jì)其數(shù)。而且像這種暴民運(yùn)動必須有個保障，得有一個最高集權(quán)的統(tǒng)治者，具有狂暴的號召力。否則暴民政治發(fā)動不起來，因?yàn)楣倭朋w制可以隨時(shí)干掉你。

第三種辦法是所謂的開明專制。中國觀摩最多的，是新加坡、香港，既沒有多黨公平競爭的普選制，同時(shí)腐敗受到嚴(yán)格控制。中國高層這些年來最想引進(jìn)的就是這種體制，但是這種開明專制整體上對中國不適合，雖然有些局部方法可以參照。因?yàn)榇蟓h(huán)境不一樣，最大的區(qū)別就是規(guī)模，新加坡400多萬人，香港700萬人，等于中國一個中等城市，中國13億人口的社會怎么可能像它們，在拒絕民眾參政和治理腐敗之間得到平衡呢？

第四種就是開放民眾參政、推進(jìn)公平政治競爭，即民主化改革。最近的案例就是印尼。蘇哈托當(dāng)政雖然推翻了腐敗的蘇加諾政權(quán)，也帶來一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但以后蘇哈托集團(tuán)及其家族勢力愈益腐敗，把印尼經(jīng)濟(jì)搞垮了。印尼曾被認(rèn)為在蘇哈托下臺后，最可能出現(xiàn)暴民政治和種族屠殺，因?yàn)槿珖鴰浊€島嶼、幾百個部落。但十多年來，民主化的方向明確，步子雖然搖搖晃晃，一步步走過來，對腐敗在高層的抑制效果很顯著。很基本的一點(diǎn)就是媒體開放，然后最高層讓法律系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)。一個社會對付腐敗最重要的兩個工具，一是透明的媒體，二是司法獨(dú)立，如果這兩個工具都是在官僚集團(tuán)的控制之下，他們永遠(yuǎn)也不可能自砍手腳。印尼的進(jìn)步很鼓勵人。

所以，把二十世紀(jì)的中國政治和比較政治放在廣闊的背景上看，我們就可以把本篇話題聚到一個基本的思路上。過去的二三十年，是中國的官僚制恢復(fù)和發(fā)展的二三十年，是中國社會全面官僚化的二三十年。在此過程中，隨著中國經(jīng)濟(jì)越來越大，受不到有效約束的官僚特權(quán)越來越促使腐敗的精致化、深化和全面化。同時(shí)期里，中國民間以及中國體制內(nèi)的那些正義的、公正的反腐敗訴求，卻越來越被邊緣化，起不了制衡作用。于是可悲的，中國社會里文革式政治的情緒重新抬頭，吸引越來越多的人。上述對付官僚腐敗和特權(quán)的四種方法，二十世紀(jì)的中國已經(jīng)試過兩種半，即軍閥的、暴民的、半開明專制的，均無效，但又不采納第四種。

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