長包制：土地承包關系長久不變的實現形式

2009年06月29日 11:12
來源：北京日報

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劉福海朱啟臻

“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”，是黨的十七屆三中全會所宣明的一個基本精神

在我國社會主義初級階段，堅持以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，既不能搞私有化，也不能搞純而又純的公有制，這是由我國社會主義初級階段的基本國情，特別是社會主義生產力的總體水平與結構決定的。從這一原則和思路來分析和思考我國的農村土地制度具有重要意義。

黨的十七大在談到農村基本經濟制度時指出：“堅持農村基本經濟制度，穩定和完善土地承包關系”。黨的十七屆三中全會又明確提出：“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。這是全會的一大亮點，是黨在農業問題上的一個重大決斷。怎樣去實踐落實并切實做到“長久不變”？應當找到它的具體途徑和制度保障。科學的選擇是把土地有時限承包，即從開始的十五年承包，現行的30年承包，完善發展成為無時限承包。因為有時限承包，如30年承包，就意味著承包到期要變，會埋下懸念和疑慮。這不符合土地承包關系“長久不變”的要求。我們建議實行一種長久承包制，即一種不設定承包時間又能反映“長久不變”這一要求的做法。(簡稱土地“長包制”或“永包制”)。

實行土地長包制的主要做法

(一)在現在承包制框架內“一變四不變”：“一變四是變土地有時限承包即30年承包為長久承包，并用詳備的法律法規予以配套和確認，使“長久承包，確有保障。“四不變”是土地集體所有不變，家庭經營不變，土地承包關系即承包現狀不變，土地使用用途不變，仍然是農地農用。

(二)給集體土地最終所有權。它的主要權能是土地繼承、轉讓中集體作為所有者行使土地處分權，具體說是集體經濟組織或村委會依法行使“三個不準”的權力。(1)土地不準由非農民繼承和轉讓給非農民；(2)土地已經達到法律規定最高限額的農民不準再購進土地；(3)土地已經達到法律規定最低限額又沒有穩定收入的農民一般不準再出讓土地。這“三個不準”的具體執行者是村集體經濟組織或村委會，法律賦予他們這種權力。

(三)給農民完整、長久而有保障的承包經營權即土地使用權。農民的土地使用權由六項具體權利組成，即土地經營權、收益權、轉讓權、入股權、出租權，繼承權。這六項權利農民現在已經有了。土地長包制只是將這六項權利的行使時間從30年變成長久，使權利的完整性從權利的內容和權利的行使時間兩方面得以實現。這樣的土地使用權幾乎使農民有了土地用于農業用途的全部權利，包括占有、使用權收益權處分四方面權利齊備。它使土地成了完整的資產，具備市場交換的產權條件，其含金量已和土地所有權大體相當。這樣的土地使用權農民會把土地看成是自己的，是可以推動土地流轉的。

(四)完善相關法規，確保三中全會提出的土地承包關系“長久不變”。(1)建立承包地長久繼承權的人口增減調節機制，切斷人口增減與土地調整的聯系。(2)修改國家征地補償標準和辦法。變按30年補償為按長久補償，補償費全部給被征占土地的農戶。集體用土地參照國家征地標準補償，從而切斷國家、集體征、占土地與土地調整的聯系。(3)將土地承包經營權全部落實到戶，并制定禁止收回承包地的法律法規，使農民享有土地承包應有的權利，有承包地的“應得之份”；村組織不再有農民土地供給的責任和義務，今后土地需求主要靠新的就業和市場轉讓進行調節，任何人都不要再打土地調整和收回承包地的主意。

(五)構建農地流轉的體制和機制。主要是發展兩個農地流轉的載體，建立一套扶持這兩個載體的政策措施。兩個載體是農地流轉的中介組織和持有綠色證書的專業農民。中介組織的職能是“中間保有，再行轉讓”即購進農地使用權再轉讓給愿意多經營土地的農民，主要是持綠色證書的專業農民。前者是農地的流轉者，后者是農地的接收者。

(六)規范農民土地使用權轉讓市場，使土地有序流轉。第一，農民承包地轉讓限定在農民之間進行，禁止將承包地轉讓給非農工作的人；第二，制訂農民擁有承包地的最高限額，以防止轉讓形成土地經營面積過于懸殊；第三，制訂承包土地轉讓的最低限額。人均擁有承包地低于“口糧田”面積又沒有穩定收入的農戶一般不準轉讓承包地，以防止轉讓造成農民無地，確保口糧。

土地長包制的設計思路和理念

土地長包制設計的基本思路是：(1)堅持土地集體所有，按照土地屬于農民集體所有的內涵和土地這種生產要素的特征，設計其科學的實現形式。(2)使土地長包制具有“不動”與“動”兩種機制。所謂“不動”的機制是土地承包關系長久不變；所謂“動”的機制是土地承包數量通過流轉做到可增可減，有多有少，向種田能手集中。(3)土地不動，即承包關系長久不變，要靠配套制度，根治幾個可變因素才能實現。(4)啟動土地流轉的鑰匙是給農民完整、長久而有保障的土地承包經營權即使用權，使土地具備市場流轉的產權條件。土地流轉主要靠市場機制，不能靠收回承包地，集體重操舊業，再辦種植業經濟實體。上述思路體現了以農民為本和強化使用權，“不求所有，但問所用”的現代土地使用理念，符合國際上市場越成熟，土地使用權越處于主導地位的發展變化趨勢，符合黨的十七屆三中全會提出的走中國特色農業現代化道路的精神。

土地長包制可以破解三個困擾、奠定三個基礎

第一、可以破解土地承包關系不穩的困擾，奠定基本經營制度長期穩定的基礎。土地長包制有了承包中各種“變數”的調節機制，根治了“亂源”。找到了土地承包關系“長久不變”的有效實現形式，確立了農民與土地長久的關系和地位，使土地家庭經營這一基本經營制度有條件長期“穩的下來了，從而進入長治久安的軌道。

第二、可以破解土地流轉緩慢、家庭農場難以生成的困擾，奠定現代農業發展的制度基礎。現代農業產業鏈的發展過程，有它固有的規律并形成舉世公認的“路線圖”，這就是：土地的市場流轉——土地規模經營——家庭農場——農產品合作社——農產品深加工現代股份公司。從這個“路線圖”可以看出：現代農業產業發展的起點和動力是土地的市場流轉。有了這個起點和動力，會連鎖生成家庭農場、合作社和股份公司等現代農業的載體。土地長包制就是構建了現代農業發展的這個起點和動力。

第三、可以破解農民種地不養地的困擾，奠定土地利用與保護和生態建設的制度基礎。農用土地具有生態涵養功能，土地長包制承包期的長久化，使農民有了長遠預期，會自發調節土地利用與保護的矛盾，形成土地利用與保護和生態建設的長效機制。

土地長包制是農村土地集體所有科學的實現形式

為什么這么說呢？一、它使土地所有者和經營者的地位都得到加強，使農民的土地使用權最大化了，但并沒有改變集體是所有者的法律地位。集體的權利和現在比較不是少了而是多了，不是虛了而是實了。它既堅持了土地集體所有的性質，又使農民成了土地事實上的主人。二、集體和農民兩種土地權利配置合理且不沖突。集體的土地最終所有權體現在“最終所有是土地繼承、轉讓和被征占中的處分權，是在農民進行土地繼承、轉讓和土地被征占時，也就是農民即將不使用土地的時候，才浮出水面的。農民的權利發生在土地使用“過程”中的農民的權利實用，集體的權力適用，即適合集體行使。三、它較好地體現了土地屬于“農民集體所有”的內涵。土地屬于“農民集體所有”的內涵是“農民共同所有”，農民是共有制中的一員，是所有者成員。土地長包制下，土地集體所有的實現形式變成集體有土地最終所有權，農民有完整長久而有保障的土地使用權。這種權利設置較好地體現了土地屬于“農民集體所有”的內涵——農民共同所有，農民是所有者成員。

“土地長包制是農村土地集體所有科學的實現形式”，這一命題有著重要意義，它甚至可以與黨的十六大提出的“股份制是公有制主要實現形式”這一理論創新相媲美。因為它們都使改革從承包經營制度改革向產權改革深化，都使產權改革避開了私有化，堅持了新的公有制。土地長包制的實施，將標志著中國農村向市場經濟體制邁出了一大步。

(作者分別為北京市人民政府農林辦原主任、中國農業大學農民問題研究所所長)