避免落入地方債務危機的陷阱

2009年12月30日 06:46
來源：第一財經日報

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地方政府性債務風險越來越受到重視。在地方政府債務規模不斷擴大的情形下，審計部門日前表態，2010年要“盯緊地方政府融資平臺”

關于地方財政支出的壓力，以及不少地方財政運行過程中的混亂，早已不是一個新鮮話題。但是，當債務規模不斷擴大，財政支出壓力不斷擴張，達到甚至超越某種意義上的臨界值時，地方政府債務風險也就容易被聚焦。這個時候，確實需要尋求解決方案實現突圍，避免債務風險最終以危機的形式爆發。

審計署昨天公布數據稱，在中央擴大內需項目中，有90.07億元地方政府配套資金尚未落實到位，占應配套資金總額的45.58%。這個數據應是在人們的意料之中，至少從一個側面反映出許多地方財政的窘迫。其實，今年早些時候，財政部研究部門已經發過報告，透露地方債務總余額達到4萬億元以上，債務總量相當可觀。

歷史地看，現階段地方政府債務問題的凸顯，其背景是清晰的。伴隨著經濟、社會的發展與變遷，地方政府需要提供的公共產品日益增多，這構成了對地方財政的重大考驗。同時，一些重大的改革事項，包括財稅體制改革、農村稅費改革，以及國有企業歸屬改革等，更增加了地方政府的財政壓力，也促使地方政府債務不斷攀升。

有財政學者通過研究，認為地方政府債務已呈現不少突出特點，如普遍負債、形式多樣、管理失控，以及風險顯現等。從地方財政風險的角度看，地方財政的經濟風險和社會風險正在逐步表象化，由財政支付危機轉化而來的局部社會矛盾也在增加。倘若財政支付危機與局部的社會矛盾結合在一起，便成為一個令人擔憂的問題。

因此，地方政府的債務風險管理，成為一個現實而迫切的命題。審計部門稱，2010年要“盯緊地方政府融資平臺”，即是從審計部門角度出發的求解辦法。目前存在的3800多家地方融資機構，管理著高達8萬億元的資產。“盯緊地這些融資平臺，規范融資秩序，意義不言自明。

與此同時，規范地方舉債行為，亦是題中應有之義。今年初，地方政府債已曲線開閘，采取的是中央代發代還的形式。這其中既為規避法律問題，更有防范風險的考慮。顯然，輕易放行地方政府自行發債，潛伏的風險不可小視。由于不少地方政府存在財務不透明、隱性債務很多，且稅收穩定性差等問題，缺少剛性的硬約束。因此，規范地方舉債行促進各地財政稅收收入與支出的透明、統一和規范，非常必要。

從制度建設的角度來說，防范地方政府債務風險，須將陣線前移，建立并完善地方政府債務風險預警體系，這是防范政府債務風險、避免政府債務危機爆發的重要環節。一些地方政府為追求政績，過度舉債建設，蓄積了嚴重的財政風險，并出現多頭舉債、權責不清、調控不力的局面，而設計好風險預警體系，將是一道有力的“防火墻”。這道“防火墻”。可通過對負債率、債務率和償債率等指標的控制，通過對政府性債務的規模、結構和安全性進行動態監測和評估，來加強債務風險管理。

如前所述，地方政府的債務問題，與此前財政稅收制度的改革存在關聯。1994年實施的分稅制改革，便是例證。分稅制改革的積極意義不必多言，但在實施此項制度15年后，我們也可以清晰看到，分稅制的制度安排并不完善，在現實運行中，事權與財權相匹配的原則沒能有效得到堅持。分稅制改革主要解決的是省級財政與中央財政的關系，而未能很好地解決省與省級以下各級財政的關系問題。不少基層政府財政的困難，與此不無關系。

完善分稅制改革，一個核心的原則就是強調地方財權與事權的匹配。事實上，近年來，許多地方政府對于“土地財政”的過于倚賴，與地方自身“造血”能力不強，以及需要提供的公共產品日益增多，但地方財權未能與之相適應、相匹配，也是重要原因。防范地方財政的債務風險，告別對“土地財政”的過度依賴，固然要改變經濟發展方式，實行結構調整，但在財稅制度層面，各相關稅種的收入比例在中央和地方之間如何分配，大可值得繼續探索。

當然，在根本上，地方財政的根本改善，還是要靠地方政府過幾年“緊日子”，特別是在行政性開支方面力求節儉，同時勇于“放水養魚”，努力激發民間創造財富的能力等，從而長遠地改善財政收支。當各地“民富”之時，政府財政“腰桿子”硬朗也就不會是稀奇之事，地方政府的債務風險也就不再是普遍現象。