避免落入地方債務(wù)危機(jī)的陷阱

2009年12月30日 06:46
來源：第一財經(jīng)日報

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地方政府性債務(wù)風(fēng)險越來越受到重視。在地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大的情形下，審計部門日前表態(tài)，2010年要“盯緊地方政府融資平臺”

關(guān)于地方財政支出的壓力，以及不少地方財政運(yùn)行過程中的混亂，早已不是一個新鮮話題。但是，當(dāng)債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，財政支出壓力不斷擴(kuò)張，達(dá)到甚至超越某種意義上的臨界值時，地方政府債務(wù)風(fēng)險也就容易被聚焦。這個時候，確實(shí)需要尋求解決方案實(shí)現(xiàn)突圍，避免債務(wù)風(fēng)險最終以危機(jī)的形式爆發(fā)。

審計署昨天公布數(shù)據(jù)稱，在中央擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目中，有90.07億元地方政府配套資金尚未落實(shí)到位，占應(yīng)配套資金總額的45.58%。這個數(shù)據(jù)應(yīng)是在人們的意料之中，至少從一個側(cè)面反映出許多地方財政的窘迫。其實(shí)，今年早些時候，財政部研究部門已經(jīng)發(fā)過報告，透露地方債務(wù)總余額達(dá)到4萬億元以上，債務(wù)總量相當(dāng)可觀。

歷史地看，現(xiàn)階段地方政府債務(wù)問題的凸顯，其背景是清晰的。伴隨著經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展與變遷，地方政府需要提供的公共產(chǎn)品日益增多，這構(gòu)成了對地方財政的重大考驗(yàn)。同時，一些重大的改革事項(xiàng)，包括財稅體制改革、農(nóng)村稅費(fèi)改革，以及國有企業(yè)歸屬改革等，更增加了地方政府的財政壓力，也促使地方政府債務(wù)不斷攀升。

有財政學(xué)者通過研究，認(rèn)為地方政府債務(wù)已呈現(xiàn)不少突出特點(diǎn)，如普遍負(fù)債、形式多樣、管理失控，以及風(fēng)險顯現(xiàn)等。從地方財政風(fēng)險的角度看，地方財政的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和社會風(fēng)險正在逐步表象化，由財政支付危機(jī)轉(zhuǎn)化而來的局部社會矛盾也在增加。倘若財政支付危機(jī)與局部的社會矛盾結(jié)合在一起，便成為一個令人擔(dān)憂的問題。

因此，地方政府的債務(wù)風(fēng)險管理，成為一個現(xiàn)實(shí)而迫切的命題。審計部門稱，2010年要“盯緊地方政府融資平臺”，即是從審計部門角度出發(fā)的求解辦法。目前存在的3800多家地方融資機(jī)構(gòu)，管理著高達(dá)8萬億元的資產(chǎn)?！岸⒕o地這些融資平臺，規(guī)范融資秩序，意義不言自明。

與此同時，規(guī)范地方舉債行為，亦是題中應(yīng)有之義。今年初，地方政府債已曲線開閘，采取的是中央代發(fā)代還的形式。這其中既為規(guī)避法律問題，更有防范風(fēng)險的考慮。顯然，輕易放行地方政府自行發(fā)債，潛伏的風(fēng)險不可小視。由于不少地方政府存在財務(wù)不透明、隱性債務(wù)很多，且稅收穩(wěn)定性差等問題，缺少剛性的硬約束。因此，規(guī)范地方舉債行促進(jìn)各地財政稅收收入與支出的透明、統(tǒng)一和規(guī)范，非常必要。

從制度建設(shè)的角度來說，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，須將陣線前移，建立并完善地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系，這是防范政府債務(wù)風(fēng)險、避免政府債務(wù)危機(jī)爆發(fā)的重要環(huán)節(jié)。一些地方政府為追求政績，過度舉債建設(shè)，蓄積了嚴(yán)重的財政風(fēng)險，并出現(xiàn)多頭舉債、權(quán)責(zé)不清、調(diào)控不力的局面，而設(shè)計好風(fēng)險預(yù)警體系，將是一道有力的“防火墻”。這道“防火墻”?？赏ㄟ^對負(fù)債率、債務(wù)率和償債率等指標(biāo)的控制，通過對政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測和評估，來加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險管理。

如前所述，地方政府的債務(wù)問題，與此前財政稅收制度的改革存在關(guān)聯(lián)。1994年實(shí)施的分稅制改革，便是例證。分稅制改革的積極意義不必多言，但在實(shí)施此項(xiàng)制度15年后，我們也可以清晰看到，分稅制的制度安排并不完善，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則沒能有效得到堅持。分稅制改革主要解決的是省級財政與中央財政的關(guān)系，而未能很好地解決省與省級以下各級財政的關(guān)系問題。不少基層政府財政的困難，與此不無關(guān)系。

完善分稅制改革，一個核心的原則就是強(qiáng)調(diào)地方財權(quán)與事權(quán)的匹配。事實(shí)上，近年來，許多地方政府對于“土地財政”的過于倚賴，與地方自身“造血”能力不強(qiáng)，以及需要提供的公共產(chǎn)品日益增多，但地方財權(quán)未能與之相適應(yīng)、相匹配，也是重要原因。防范地方財政的債務(wù)風(fēng)險，告別對“土地財政”的過度依賴，固然要改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，但在財稅制度層面，各相關(guān)稅種的收入比例在中央和地方之間如何分配，大可值得繼續(xù)探索。

當(dāng)然，在根本上，地方財政的根本改善，還是要靠地方政府過幾年“緊日子”，特別是在行政性開支方面力求節(jié)儉，同時勇于“放水養(yǎng)魚”，努力激發(fā)民間創(chuàng)造財富的能力等，從而長遠(yuǎn)地改善財政收支。當(dāng)各地“民富”之時，政府財政“腰桿子”硬朗也就不會是稀奇之事，地方政府的債務(wù)風(fēng)險也就不再是普遍現(xiàn)象。

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