鄭風田：十二份一號文件有什么變化規律

2010年01月15日 09:39
來源：鳳凰網財經作者：鄭風田

0人參與0條評論

算起來，改革開放31年，以三農為基調的一號文件居然有十二份，占了三分之一還多。本文試圖對這些文件進行些梳理，找出其中的一般演變規律。整體來看，12個一號文件可以分成兩個階段，上世紀的五個一號文件可歸為一類，1982-1986年；新世紀的七個文件，應該分成三個階段，2004-2005調整農民與農業，2006-2009重點關注新農村建設；2010應該重點轉向城鄉統籌新農村建設與城鎮化雙輪驅動。

一、什么是一號文件？它有什么樣的作用？

一號文件是“中央一號文件”的簡稱，原指中共中央每年發的第一份文件,該文件在國家全年工作中具有綱領性和指導性的地位。中國是一個上下垂直一體的國家，下級政府部門一般要按上級的大政方針來做事，每年的工作思路與工作該如何做？一號文件在某種程度上就起一個統一思想、統一指定大政方針的作用。文件被排在一號，一般是給出一個明確的信號，并不是什么工作都有資格排在一號位置的，被排在一號位置的工作應該是當年各地政府需要重點解決也是國家亟需解決的問題。

三農問題12次被占據一號文件的位置，說明三農問題是我國最重要、影響最大，當然也是最難解決的問題之一。

整體來看，12個一號文件可以分成兩個階段，前五個一號文件可歸為一類，1982-1986年；后七個文件，應該分成三個階段，2004-2005屬于三農階段，2006-2009重點強調新農村建設；2010應該重點轉向城鄉統籌新農村建設與城鎮化雙輪驅動。

二、上世紀的五個一號文件：1982-1986。

這五個文件有三個看點，即一個核心兩個關注點。一個核心是對已已在實踐中得到檢驗的家庭承包進行不斷地確認，消除誤解解決思路統一思想。兩個關注點是指1984年的一號文件授予農民土地承包15年；1985年的一號文件取消了農產品統購派購制度。前者穩定了農民的經營思想，后者給了農民銷售自己產品的權利。

第一個一號文件：1982年1月1日，中共中央發出第一個“一號文件：1主要對迅速推開的承包制改革進行總結，該文件指出明確指出包產到戶、包干到戶或大包干都是社會主義生產責任制。從思想上突破了傳統的“三級所有、隊為基礎”的體制框框，這個文件不但肯定了“雙包”(包產到戶、包干到戶)制，而且說明它“不同于合作化以前的小私有的個體經濟，而是社會主義農業經濟的組成部分”。這個突破不容易，因為雖然從1978年小崗村就開始進行分田單干，但對全國而言，還有不少的爭議。尤其是文革中實行多年的左的思想的影響，要想對這些在實踐中被證明對了的做法進行承包，的確需要很大的決心與魄力。

第二個一號文件：1983年1月，出臺第二個中央一號文件：《當前農村經濟政策的若干問題》。該文件繼續對家庭聯包承包責任制進行解釋說明，指出該制度“是在黨的領導下中國農民的偉大創造，是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展”。

第三個一號文件：1984年1月1日，出臺第三個一號文件《關于一九八四年農村工作的通知》，不過已基本解決了對家庭承包的思想認識問題，農業也取得了歷史上的大收獲。但新出現的問題是農民對土地承包究竟該多長時間各地做法比較混亂。頻繁調整承包地的做法嚴重制約了農民投入的長期性與積極性，故延長土地承包期，鼓勵農民增加對土地的投資成為主要關注點，該文件第一次規定給農民土地承包期15年以上，讓農民吃了定心丸。

第四個一號文件：1985年1月，第四個一號文件：關于進一步活躍農村經濟的十項政策》出臺。由于制度激勵以及農產品的調價，糧食生產連上臺階，出現農民賣糧難的問題，原來的統購統購已滿足不了現實的需要。故該一號文件提出調整農村產業結構，取消30年來農副產品統購派購的制度，對糧、棉等少數重要產品采取國家計劃合同收購的新政策，還規定國家還將農業稅由實物稅改為現金稅。這是繼生產領域的改革之后，對流通領域的重大改革。除了還給農民的生產權利之后，把銷售權利也還給了農民。

第五個一號文件： 1986年1月1日，第五個一號文件：關于1986年農村工作的部署》出臺。該文件針對農業面臨的停滯、徘徊和放松傾向，文件強調進一步擺正農業在國民經濟中的地位。 1986年1

上述的五個文件解決了制約農業發展的體制問題，從制度上承包農民的創造。這段時間也是農業大發展，農民得到切實好處的五年。以后的改革重點，慢慢以轉向老大難城市，決策層試圖利用在農村改革取得了輝煌成就的承包制來解決城市低效率的國有與集體企業經營問題。

不過很遺憾的是，自以之后，1988年價格闖關，1989年64風波，1994年分稅制改革，財權上移但事權下移，失去部分財力的基層政府只要向更下一級伸手，農業稅被層層加碼，直至出現嚴重的三農問題：農民真苦、農村真窮、農業真可怕。為了解決三農問題，在新世紀中央又連續出臺新的一號文件，試圖對根本上扭轉上術困境。

三、新世紀關于“三農”的7個中央一號文件

其核心思想則是城市支持農村、工業反哺農業，通過一系列多予、少取、放活的政策措施，使農民休養生息，重點強調了農民增收，給農民平等權利，給農村優先地位，給農業更多反哺。

2004年一號文件，主題是農民；2005年一號文件，主題是農業；2006年一號文件，主題是農村；2010年一號文件主題城鎮化與城鄉統籌。

新世紀的一號文件，其實可以分成三個階段，即第一階段重點關注農業與農民增收，還一直與過去18年保持一致。而2006年是一個轉折點，第一次提出新的戰略：新農村建設，以后的四年一直圍繞著新農村建設的方方面面展開。而在2010年又進入到一個新的階段，實化過去提出的城鄉統籌，從過去的單輪驅動：新農村建設，轉向城鎮化與新農村建設雙輪驅動。正是認識到唯有在城鄉、戶籍、土地等過去一直繞開的問題上下功夫，才能真正解決我國目前愈大愈大的不平衡問題。

1.2004-2005的兩個一號文件：重點關注傳統的農民與農業。

第六個一號文件：2004年1月,中央下發《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》,成為改革開放以來中央的第六個 “一號文件：2這是在18年之后，中央一號文件再次聚焦“三農”。主要原因是18年來，城鄉差距持續快速拉大，城鄉發展嚴重失衡，影響了小康社會建設進程著重強調農民增收，；農民收入增幅連續幾年低速徘徊在4%以下，農民負擔過重，農村社會矛盾日益突出；糧食供應出現局部緊張，當年全國糧食供需缺口達3750萬噸。《

第七個一號文件：2005年1月30日, 第七個 “一號文件：2中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》發布。文件要求,要堅持 “多予少取放活”的方針,穩定、完善和強化各項支農政策。要把加強農業基礎設施建設,加快農業科技進步,提高農業綜合生產能力若作為一項重大而緊迫的戰略任務,切實抓緊抓好。

2.2006-2009：4個一號文件，重點完善新農村建設的方方面面

第八個一號文件：2006年2月, 第八個 “一號文件：第中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》出臺。該文件主要是將中共十六屆五中全會提出的社會主義新農村建設的重大歷史任務將邁出有力的一步。另外，2006年是“十一五”的開局之年，2006年一號文件不僅管一年，也管五年；不僅管五年，還管長遠。2006年一號文件有許多亮點，其中最大的亮點就是全面取消農業稅，農村改革也轉入以鄉鎮機構改革、農村義務教育改革、縣鄉財政管理體制改革為重點的農村綜合改革階段。

第九個一號文件：2007年1月29日, 第九個一號文件《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》下發。文件要求,發展現代農業是社會主義新農村建設的首要任務,要用現代物質條件裝備農業,用現代科學技術改造農業,用現代產業體系提升農業,用現代經營形式推進農業,用現代發展理念引領農業,用培養新型農民發展農業,提高農業水利化、機械化和信息化水平,提高土地產出率、資源利用率和農業勞動生產率,提高農業素質、效益和競爭力。2007年年中，重慶、成都正式啟動了建設全國統籌城鄉綜合改革試驗區工作。其他省區市也正在采取有效措施，推進城鄉經濟社會一體化發展，嘗試從體制和機制上扭轉“重城輕鄉”的格局。

第十個一號文件：2008年1月30日, 中央第十個一號文件《中共中央國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》下發。該文件主要包括：加快構建強化農業基礎的長效機制;切實保障主要農產品基本供給;突出抓好農業基礎設施建設;著力強化農業科技和服務體系基本支撐;逐步提高農村基本公共服務水平;穩定完善農村基本經營制度和深化農村改革;扎實推進農村基層組織建設;加強和改善黨對“三農”工作的領導。

第十一個一號文件：2009年2月1日,第十一份一號文件《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》下發。文件指出：擴大國內需求,最大潛力在農村;實現經濟平穩較快發展,基礎支撐在農業;保障和改善民生,重點難點在農民。要加大對農業的支持保護力度;穩定發展農業生產;強化現代農業物質支撐和服務體系;穩定完善農村基本經營制度;推進城鄉經濟社會發展一體化。文件指出：擴

3.2010年一號文件：從新農村建設單輪驅動轉向城鎮化與新農村建設雙輪驅動

第十二個一號文件，即今年的一號文件，《中共中央、國務院關于加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》。從對去年12月底在京召開的中央農村工作會議的報道中，已可清晰看出一號文件的思路與主要內容。會議強調的“把統籌城鄉發展作為全面建設小康社會的根本要求，把改善農村民生作為調整國民收入分配格局的重要內容，把擴大農村需求作為拉動內需的關鍵舉措，把建設現代農業作為轉變經濟發展方式的重大任務，把建設社會主義新農村和推進城鎮化作為保持經濟平穩較快發展的持久動力”。而在這四個“點”中共最大的亮點當然是把城鎮化作為農業農村發展的戰略著眼點，也就是說自不久前的中央經濟工作會議提出放開戶籍限制大力發展中小城市及城鎮戰略之后，這次的農村工作會議把過去我國農業農村工作的單條腿戰略：新農村建設，正式變成了“雙輪”驅動：城鎮化與新農村建設協調推進，并且強調城鄉改革聯動，資源要素向農村配置，加大統籌城鄉發展力度，

四、幾點啟示

農業問題一直是個老大難問題，農業問題給中國既帶來了機遇也是最大的挑戰之一，農業問題短期內難以解決，從上述的回顧上有以下幾點啟示：

1.農村問題什么時候重視了，就能得到較快的發展。

新世紀以來的6次一號文件，的確對近幾年的三農問題有很大的影響。尤其是對基層政府有大的導向作用。在目前農業與農村見效普遍比較慢的情況下，農業工作很容易被忽視。通過一號文件的形式，統一全國各級政府的思想，把工作的重點轉移到農村工作來，為三農問題的最終解決奠定一個良好的基礎。

2.17年沒有一號文件的損失需要未來17個一號文件來挽回？

從1987到2003，整整17個沒有一號文件。這期間不能說一點不重視農業，但整體農村問題沒有一個總的工作框架，各個具體工作分散在不同的政府部門，顯得很分散零亂。況且這期間，特別是上世紀80年代后期至整個90年代，工作重心一直在城市。農村問題一直積累到17年，到了很危險的邊緣。所以農村問題如果想有一個大的變化，可能還得10年左右的1號文件，把損失的17年給奪回來。

3.未來的攻艱戰還在后面。

如果問題僅僅停留在農村還好辦些，問題是農村問題的解決，必須靠城鄉統籌來解決。目前已到了觸及敏感艱難問題的解決階段了，那就是如何通過戶籍制度解決，減少農村人口，在不危及精神安全的前提下，通過中小城市與城鎮的發展，來轉移大量的農村人口。該問題的解決，需要協調太多的問題，包括用地、糧食安全、就業、產業發展、社會保障等。處理好了，解決好了，可能會給我國帶來三十年的繁榮。處理不好，則有可能帶來大的社會不穩定。最少目前可以把已經轉移出去的2億多勞動力的戶籍問題先解決掉。

(評論者鄭風田為中國人民大學教授)