一號文件將推動“人口城鎮化”

2010年01月21日 05:33
來源：第一財經日報

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彭真懷

從目前各地的城鎮化情況看，原動力基本上來源于工業發展的用地壓力，以很便宜的價格買斷農民的宅基地與承包地，達到“占補平衡”。這種土地城鎮化雖然拉動了經濟增長數據，但大量農民進城卻不能落戶、農民工建設城市卻不能享受城市福利，被嚴格的戶籍制度隔離在城市之外

允許有穩定職業和收入的農民工及其子女轉為城鎮戶口，并納入城鎮社會保障、住房保障等公共服務體系，這是今年“一號文件”將會釋放出的政策信號。

筆者認為，這個政策信號既有利于小城鎮發展，也有利于農民脫貧致富和新農村建設。可以說，這把握了推動資源要素向農村配置這個重要著力點，把握了城鎮化與新農村建設協調推進這個戰略著眼點，把握了城鄉改革聯動這個關鍵切入點。

應該指出，今年“一號文件”所釋放的人口城鎮化信號，還不是一次徹底的戶籍制度改革，仍然帶有明顯的試點特色，因為大中小城市的戶籍制度至今沒有松動跡象。但可以樂觀預期的是，如果“一號文件”所釋放的政策信號能夠落實，就可以加強小城鎮的綜合承載能力，改善進城農民的義務教育水平、基本醫療服務水平、公共文化體系建設水平和社會保障水平，最終提高我國城鎮化的質量。

在筆者看來，沒有人口城鎮化就不可能有農業的現代化、市場化與規模化，也就不可能實現城鄉二元結構的突破。我國有13億人口，其中有9.4億農民，農民占人口總量的70%，農業就業占就業總量的 50%。由于農戶經營的分散性和農業生產的弱質性，與農民有關的服務內容必須依托小城鎮才能完成。例如提供市場信息、銷售農業生產資料、農作物病蟲害防治、農機具修理、農產品收購儲運和加工等，都需要以小城鎮為空間載體。 5

農業比重大，農村人口多，是我國的基本國情。應當深刻認識到，擴大國內需求，最大潛力在小城鎮，小城鎮人口安居樂業，農村經濟社會大局才能穩固；實現經濟又好又快發展，基礎支撐在小城鎮，小城鎮提供更多的就業崗位，進城農民才能在二、三產業發展中提高工資性收入；保障和改善民生，重點難點在小城鎮，小城鎮社會保障制度不斷健全，調結構、促消費才有持久動力。

從目前各地的城鎮化情況看，原動力基本上來源于工業發展的用地壓力，以很便宜的價格買斷農民的宅基地與承包地，達到“占補平衡”。這種土地城鎮化雖然拉動了經濟增長數據，但大量農民進城卻不能落戶、農民工建設城市卻不能享受城市福利，被嚴格的戶籍制度隔離在城市之外。

按照國際慣例，戶籍管理一般只具有民事登記和統計人口信息的功能，而我國的戶籍制度卻與就業、醫療、保險和教育等利益緊密掛鉤，諸多的附加利益和戶籍管理一起，形成了城鄉人口等級分明的二元結構。在這種制度框架內，城市發展完全建立在農村作貢獻、作犧牲的前提下，造成城鄉經濟發展、社會公共品供給以及經濟體制改革的全面失衡。

從嚴格意義上說，作為我國產業工人的重要部分，農民工實際上屬于城市邊緣群體，他們是沒有獲得城市戶口的農民，他們不被承認為工人，他們缺乏基本的勞動福利保障。正是針對這種情況，今年的“一號文件”要求加快城鎮化步伐，允許有穩定職業和收入的農民工及其子女首先實現人口城鎮化，通俗說法就是農民變市民。包括農村人口轉化為小城鎮人口、農業人口轉化為非農業人口，小城鎮人口占農村人口比重逐漸提高這樣一個動態過程。

筆者認為，今年“一號文件”將釋放的人口城鎮化信號，有利于擴大國內需求，有利于打破城鄉二元結構積弊，有利于可持續增長與管理通貨預期的雙贏。要從根本上解決好農民、農業和農村問題，必須跳出“三農”抓“三農”抓在推動人口城鎮化過程中，需要解決好三個具體問題：

一是能不能進得去，這就需要賦予來自農業、農村的轉移者小城鎮居民的戶口身份；

二是能不能進得起，這就需要對農民住房、宅基地和農村集體土地等的財產權益進行規范確認，讓進城農民能夠以物化的形式帶走；

三是能不能留得住，這就需要為進入小城鎮的農民提供平等的居住和就業機會，讓他們享受平等的失業保障制度、低保制度、教育制度、醫療保險制度等公共保障制度，做好由土地保障向就業保障和社會保障的銜接，最終全面完成人口城鎮化。(作者系北京大學地方政府研究院院長)