國務院擬全面摸底地方融資平臺 醞釀放行省級債

2010年03月02日 00:00
來源：21世紀經濟報道 作者：賈海峰

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賈海峰

地方“高負債”問題將面臨一次全面清理。

一位地方建設部門負責人向記者透露，國務院將出“重拳”整頓地方高負債問題。而據其提供的資訊，國務院有關部門已初步擬定了一份關于規范地方債務和融資管理問題的文件(意見征求稿)，正在收集部分地方政府和有關部委的意見反饋。

該意見征求稿中提出對現有的負債規模、結構進行全面清理；考慮允許省級政府發行地方債等途徑來獲得合理的地方發展資金；僅具有融資功能的地方融資平臺，未來將面臨關閉。而傳統的“城投公司”也將面臨轉制，吸收民間資金進入，充實資本金等問題。

2月25日前后，18個主要省區市主要負責人被召集到北京，就上述征求意見稿內容進行意見匯集。

建立地方負債指標

上述地方建設部分負責人表示，2月22日，該省接到了財政部轉來的上述意見征求稿內容。因為2月25日要舉行18省區市負責人的座談會，此文件作為省政府向省里有關部門征求意見的內容轉發。

此前的2月19日，國務院總理溫家寶指出，要盡快出臺制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在的財政風險。

上述地方人士稱，該意見征求稿中強調，地方融資平臺在擴大內需等保障經濟發展中發揮了重要作用，但是也存在地方政府債務規模迅速擴大、償債風險加大、融資舉債等行為運作不規范的問題。

據其稱，文件顯示要建立與經濟發展相適應、管理規范、運行高效的地方債務管理體制和融資平臺的融資體制。既保證地方發展的合理融資需要，發揮地方政府通過舉債促進經濟發展的積極作用，同時又有效防范財政金融風險。

因而在近期，將由財政部牽頭在全國進行一次大規模的地方負債、融資平臺舉債全面的清理。政府融資平臺公司與政府直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務，都在這次清查之列。

在摸清地方負債和融資平臺負債情況下，將進行分類處理：將地方政府負債和融資平臺負債分類處理，存量負債和新增負債分類處理。

上述地方建設部門有關人士透露，文件中有內容要求強化地方政府及其融資平臺的負債責任。地方政府及其融資平臺不得違規擔保舉債；銀行等金融機構不得違規發放貸款；債務人責任和債權人風險不得轉嫁等。

據江蘇省財政廳透露消息，2010年元旦剛過，其就收到了財政部等部門發來的“政府負債調查表”

這種調查還需要防范地方政府趁機“搭車”的風險，一位接近財政部的人士向記者表示，由于地方城投公司等融資平臺的負債進行清查核實后，將重新界定，能界定為政府負債的，今后將統一納入財政負債，由政府財政償還。

為此，在中央準備對地方負債問題大動手術之時，一些銀行不但沒有停止對地方融資平臺放貸，反而加快了放貸節奏，準備搭上政府負債的末班車。其中，不僅有股份制商業銀行，也有政策性金融機構。

上述接近財政部人士指出，對于地方負債進行清查時，要采取分類核實的辦法：地方政府、經費補貼的事業單位負債情況；融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉債，依靠財政性資金償還的債務，以及項目自身穩定收入并依靠自身償還的債務項目；融資平臺公司因承擔競爭性項目建設舉債。

上述清理核實工作將由財政部會同有關部門開展，清理核實完畢后，將建立地方政府及其融資平臺債務管理信息系統，會計核算和統計報告制度。

該接近財政部的人士表示，清查核實債務的最終目的將是建立公開透明的地方債務體系，使地方債務集中管理，實現“一家負責”

記者了解到，在這次全面清查之后，地方政府負債管理體系還將建立“債務率”(債務余額占綜合財力的比例)、“新增債務率”等地方負債風險管理指標和體制。

醞釀放行省級發債

該地方人士提供的資訊顯示，對地方負債和融資工作體制進行改革后，將采取舉債審批制度。經國務院同意后，可以在批準額度內由省級政府發行地方債，市縣政府不得發行，市縣政府如有發債需要，須在省級安排發行額度中進行統籌安排。

對于經費補貼、財政專項收入為主要收入來源的事業單位，如供水、供暖、供氣等單位的發債問題，由財政部研究具體管理辦法。計劃單列市的發債管理工作，視同省級政府管理。

此前的預算法修改中，已經對地方發行公債留下了伏筆，授權國務院可以批準地方政府發行地方債。2009年發行的2000億元地方債，仍然采取了由中央代發的辦法。

上述接近財政部的人士也表示，放行省級政府發行地方債，或將是未來地方債務和融資平臺管理的一大考慮方向和重點。地方政府的“一級政府、一級債權”的債務管理體制，將從根本上解決地方政府過度舉債、模糊舉債等問題。

財政部財政科學研究所所長賈康日前撰文指出，地方高負債的治本之策在于“治存量、開前門、關后門、修圍墻”，在實行地方債務透明化的前提下，允許地方合理舉債。

而允許省級政府發行地方債將是給地方政府處理存量債務開的主要“前門”，不過部分地方人士對此有些擔憂。

某地方城投公司負責人表示，如果取消地市級政府的舉債權力，由省級政府統籌舉債、分配舉債資金，可能面臨計劃性管理過嚴、舉債融資不能滿足發展需要等問題。

更重要的是，地方舉債將實行“審批制”。國務院將根據地方經濟發展狀況、地方負債情況以及其他資源條件因素進行審批。一般情況下，經濟越發達的省份可能獲得的舉債額度越大，但恰恰是經濟欠發達地區更需要政府舉債來籌措發展建設資金。

上述接近財政部的人士說，新的舉債“審批制”下，必然要通過中央財政轉移支付給經濟欠發達地區，才能增強經濟欠發達地區舉債的信用度。但是，由此帶來的中央轉移支付資金管理、分配問題，將是一個新課題，同時制約著地方舉債的實際實現程度。

而目前龐大的地方負債規模，也可能會決定省級政府發債一定時期內要以“借新還舊”為主。據有關報道，地方融資平臺約8000個，總負債在5萬億元左右。而本次清查核實，將BT項目等地方政府隱性負債也要計算在內，其總負債規模會更大。

上述接近財政部人士表示，省級政府發行地方債放行后，剛開始肯定要通過發行長期債來改變目前短期債過多的地方政府負債結構，地方地市政府會面臨短期內缺乏融資的問題。因此，如何實現好發債和償債的關系，將是地方負債體制轉變的關鍵。

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