2010：制度理性的轉折關口

2010年03月02日 13:55
來源：財經國家周刊 作者：竹立家

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文/竹立家

2010年到2020年是中國改革與發展的關鍵性十年，改革的戰略選擇不僅事關經濟社會發展大局，而且對國家民族發展的未來走向具有全局性影響

無論是從對當下突出矛盾、問題的全面審視，還是從對未來十年、三十年乃至更長時期成功發展、長治久安的戰略構想來看，2010年都是中國改革的關鍵一年。

經過30多年的改革開放，中國已經基本建立了社會主義市場經濟體制。經濟方面體制改革的任務相對較輕，改革的重點將從“體制性安排”轉向經濟調控等方面的“技術性安排”

在未來30年，政治行政體制改革具有重要的緊迫性，特別是在形成有效率的公共政策體制、德才兼備的公務員體制、民主的公共財政與預算體制等基本體制改革方面，將是決定中國發展成功的關鍵，也是維護社會主義社會長治久安的關鍵。

2010：轉折關口

2010年是中國改革處于重要轉折點上的關鍵一年，改革的指向應有“問題意識”，著力于厘清社會矛盾和問題產生的體制機制根源。

通過對現有的社會矛盾和問題的梳理分析，可以看到中國目前的社會問題主要表現為五個方面，即：社會貧富差距持續拉大、三農問題、腐敗問題、就業問題、社會信任缺失問題。

而這些問題的產生，都與“政府良治”或政府自身改革相關聯，不可能僅僅通過技術性的或純經濟手段就能解決，必須通過政治行政體制改革或“制度理性”的安排才能完成。

因此，改革的重點，應該是實現從經濟體制改革向政治行政體制改革的決定性擴展，推進“人民當家做主”的國家體制建設，加快政府自身改革的步伐，為社會的穩定和諧創造一個良好的“制度環境”。

2010年到2020年是中國改革與發展的關鍵性十年，改革的戰略選擇不僅事關經濟社會發展大局，而且對國家民族發展的未來走向具有全局性影響。

這是因為，中國的發展正處于“現代化”向“現代性”轉變的“結點”上，如果說現代化預示著社會的“不穩定性”，現代性預示著“穩定性”，那么，未來十年改革的重要走向就具有“穩定性”的特征，要從戰略上抓住影響穩定全局的關鍵性制度進行改革。

改革必須具有前瞻性，必須深入到價值層面和制度層面。

換句話說，改革必須擺脫“純經濟學思維”，要用“政治經濟學思維”思考改革大局，把改革切實推進到“政治行政體制”這一關鍵性制度改革階段，為社會穩定提供價值和制度上的保證。

制度理性：以“創造公共價值”為旨歸

在關于改革的話語體系中，“公共價值”是一個繞不開的話題，必須放在社會進步和人類文明的高度加以認識和把握。改革與發展之所以成為我們這個時代的“共識”，就是因為它具有“創造公共價值”的基本特性，其結果能夠改變社會中每一個人的生存和生活狀況。

公共價值與公共政策和公共精神緊密地聯系在一起，而公共政策體現的是制度理性，公共政策只有在公共精神的指導下，為了公共利益的目的，才能有效地實現公共價值。

因此，公共政策的合理性就是能否實現公共價值的“關鍵詞”。公共價值由于其具有長遠性、全局性和重要性的特征，在一個國家和社會整體發展目標的實現中就具有重大戰略性的意義，是一個國家和社會凝聚力的基本載體。

經濟和社會發展的短期目標，都必須服從國家“創造公共價值”這一長遠目標，否則就可能造成動搖國體的嚴重后果，給整個民族造成傷害。這就是說，公共政策對形成和引導社會公共價值、凝聚民心和社會共識具有決定性的意義。

“得民心者得天下”。通過公共政策維護和創造公共價值，消解社會矛盾和問題，發揮和創新“制度優越性”，最終實現“民主、民生、公正、和諧”的社會發展目標，是我們民族徹底復興的基本前提和重要保證。

有鑒于此，公共政策制定體制領域的改革有待更深層次推進。

首先，改革的目的是實現公共政策、特別是社會政策制定過程的公開透明和程序民主，使社會公眾對事關自己切身利益的政策有“知情權、參與權、表達權、監督權”，從根本上落實人民的民主權利。

其次，要從制度上確保新聞輿論在公共政策制定過程中的作用，使媒體在公共政策制定過程中發揮重要作用。

最后，要切實發揮各級人大和政協在政策制定過程中的作用，下決心逐步實現地方各級人大代表選舉改革和專業化，使地方各級人大在公共政策制定過程和執行過程中，能切實發揮民主參與和民主監督作用，減少公共政策的失誤和政策浪費。

“才”與“財”：改革之兩翼

干部人事體制改革、公共財政與預算制度改革，則是改革之兩翼。

干部是國家首要的軟實力，國內外的歷史經驗教訓表明，國家的發展、民族的團結、人民的向心力與官僚體制的廉潔、責任和效率密切相關。

眾所周知，在現代社會，一個負責任、高效廉潔的政府要靠合理的政治行政體制機制來維系，而不是靠個人美德來維系。掌握公共權力的公務員只有在剛性的制度框架內才能正確行使公共權力。

從各種調查結果來看，干部腐敗、公權私用問題已經是社會穩定和諧的最大障礙，干部人事制度改革具有極大的緊迫性。

歸納起來，腐敗產生的根子還是在于“一把手”權力過大又事實上沒有監督造成的，“一把手”的用人權和財權事實上處于監控不力狀態。

如果長此以往，必然對執政黨和政府的威信造成傷害。

因此，關鍵性和緊迫性的干部人事制度改革主要有三點：首先，必須下決心改變目前各級各類地方和基層組織“一把手”事實上的“任命制”，逐步推行群眾參與的“選任制”，從源頭上規范“一把手”的權力運行；目前在一些地方和部門試行的“公推直選”，是個好經驗。

其次，要加快“干部家庭財產申報制度”的立法進程，文明社會的運行經驗證明，財產申報制度是遏制腐敗的有效手段之一。

同時，為了遏制權力腐敗、買官賣官、跑官要官等現象發生，在考入公務員隊伍以后的晉升渠道設計上，要參照世界各國公務員晉升的經驗，按照資歷和績效晉升的原則，使公務員晉升和“職業預期”規范化，減少人為因素和政策變動因素的影響。

財政是政府工作的發動機，目前中國預算內財政收入從10年前的1萬億元左右，增加到2009年的6.8萬億元，增長了近7倍。如何花好納稅人的錢、防止特權腐敗確實是個大問題。

根據世界各國的做法，有兩條經驗值得借鑒：首先，要走民主預算的路子，把預算編制和預算執行分開，充分發揮人大在預算編制和監督執行過程中的作用；其次，要加快預算公開透明、分類細化方面的法律法規建設，實現“陽光預算”，便于公眾和媒體的監督。

（作者為國家行政學院公共行政教研室主任、教授）

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