吳曉靈:要區分住房政策與房地產政策前者應回歸基本生活需求

2010年03月04日 10:02
來源：財經國家周刊

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文/吳曉靈

應將住房政策與房地產政策區分開來，籠統地將房地產行業當作支柱產業來抓，一味地片面追求房地產對經濟增長的拉動作用，必然導致房地產政策出現偏差

2009年中國房地產市場強勢反彈，房價和銷量漲幅均創歷史新高，出乎很多人意料。為抑制房價持續上升，國務院連續出臺調控措施，但從目前的發展趨勢看，2010年房地產市場供小于求的基本格局沒有改變，房價可能還會繼續上升。

要實現保障民生的政策目標，還需要在住房制度、土地供應制度和房地產金融制度上進行改革。

區分住房政策與房地產政策

住房市場是房地產市場的重要組成部分之一，具有較強的社會保障和準公共產品屬性，主要目的是滿足人民群眾基本居住需求，雖然也會間接起到拉動經濟增長的作用，但這不應成為發展住房市場的目標。

發展房地產市場的著眼點是主要解決老百姓的住房問題，還是主要解決經濟發展問題，關系到如何確定房地產市場發展政策和調控取向。

只有建立在絕大多數居民可支配財力能夠承受的基礎之上的房價，才是房地產市場持續、穩定、健康發展的基礎。應調整將房地產行業作為支柱產業發展的思路，首先滿足人民群眾基本住房需求，為老百姓安居樂業提供保障，這才是發展房地產行業的出發點和落腳點。

為此，政府應將住房政策與房地產政策區分開來，籠統地將房地產行業當作支柱產業來抓，一味地片面追求房地產對經濟增長的拉動作用，必然導致房地產政策出現偏差。

各級政府要厘清思路，明確自身在住房市場中的定位和職責，重點解決好絕大多數居民基本住房問題。

住房政策要以滿足“住有所居”為目標，實行租購并舉的政策，只要能把80%左右的老百姓的基本住房問題妥善安排好，政府就盡到了其應盡的職責。至于商品房市場的走勢如何、房價高低、漲幅大小以及投資和投機程度等，政府完全可以通過稅收政策加以引導，交給市場去解決。

按收入水平分組制定住房政策

國家制定住房政策的主要目的，是為了明確各級政府在房地產市場中的基本職責、合理定位以及權限邊界等。政府在住房市場中要做到有其位，有所為，有所不為。

國家應根據中國社會經濟發展與資源承載能力確定居民住房目標標準。這個標準是國家履行住房保障的目標，也是國家出臺各項住房相關稅收政策、土地政策和金融政策的基礎。

居民住房目標應該是一個質和量的統一，從質量上描述住房目標應基本做到“戶均一套、人均一間、功能配套、設備齊全”，從數量上可以人均30~35平方米，至于總體套型面積和各功能所占面積則不必規劃。國家提供的低收入保障房面積可為居民住房目標面積的50~60%。

應對現行住房政策進行一次認真梳理，整合目前存在的各種住房。區分不同層次的住房政策所對應的目標群體，進一步明確什么樣的人由國家提供基本居住保障，什么樣的人需通過經濟適用住房和公租房滿足住房需求，什么樣的人可以通過商品房市場選房購房。在此基礎上，研究制定相應的、有所區別的土地供應制度和財稅金融政策。

為適應經濟的不斷發展，可按照居民收入水平分組制定住房政策：對20%以下的低收入困難居民和家庭實行廉租房制度，套內面積在30-50平方米左右；對60%左右的中等和低收入居民家庭實行經濟適用房制度和公租房制度，將現行住房結構中的經濟適用房、經濟租用房和兩限房歸并為經濟適用房和公租房，套內面積在60-90平方米左右；對其余約20%的高收入居民家庭實行商品房制度，基本涵蓋現行住房結構中的普通商品房、高檔商品房。

保障性住房供給政策多樣化

對中等和低收入群體的住房應實施以貨幣補貼為主、實物配租配售為輔的政策，以解決廉租房和經濟適用房、公租房需求者的貨幣不足問題。對不居住在政府房源中的中等和低收入居民可實行貨幣補貼，補貼標準按居民住房目標的人均面積、房價和家庭收入為基數計算。對生活確有困難家庭可酌情采取實物配房形式，確保其最基本的生存和居住條件。

配租配售房屋及補貼金額既要讓住房者能有安生之地，又要讓其有增加收入進一步改善居住條件的動力。各地是采取貨幣補貼方式還是實行住房實物配租配售，由地方政府因地制宜或者由當地居民自行選擇。

針對上述兩類保障性住房供給政策，落實的關鍵在于明確掌握申請人及其家庭成員實際收入情況，以此作為提供住房的依據。必須確保保障性住房分配情況和申請人家庭收入等信息公正、公開、透明、可查，隨時接受各方面監督，并根據申請人家庭收入變化及時做出調整，避免不符合條件的家庭占用有限的保障性住房資源。

同時，政府要通過收購和改造舊住宅、建設適用的新住宅等措施，向市場大量提供廉租房、經濟適用房和公租房等，有效解決保障性住房的供應缺口。

此外，政府還要通過稅收政策公平地保障每個公民的基本住房需求，抑制過高的住房需求。

利用財產稅調控市場

抑制房地產市場投機行為，國際上通用的最有效辦法就是征收住宅保有環節的財產稅，提高住房持有成本。目前我國房屋空置率較高，在一些熱點城市尤為嚴重，潛伏著泡沫風險。空置率之所以高，與我國住房保有成本低有很大關系。僅僅增加房屋交易成本是沒有用的，因為交易環節的稅費成本最終會轉移到買房一方，對房屋出售者沒有影響。只有通過財產稅提高持有住房的成本，才能夠改變投機購房者的成本收益曲線，促使其將房屋出租或者出售以增加住宅供應，同時增加住房保有成本也能促進居民合理消費，減少不必要的住房需求。

應該說，目前開征財產稅已經不是技術問題，而是決心問題。只要政府下定決心，突破利益相關方的掣肘，盡快開征財產稅，就能夠有效抑制住房市場的過度投機行為，逐漸化解泡沫風險。

現在國家已確立了發展小城鎮的政策，盡快出臺財產稅有利于引導小城鎮的住房建設和合理消費，節約用地。

同時，要對所有公民按人均基本住房標準免征同等面積的財產稅。

為保證社會公平和減少財產稅出臺的阻力，應以不增加大絕大多數人負擔為基礎。可考慮實行按人均基本住房標準免征財產稅的政策，比如按人均30平方米確定住房免稅面積。居住在廉租房、經濟適用房和公租房中的家庭基本不用繳納財產稅；擁有商品房的人即使購買了非常昂貴的房子，如果是小戶型，人均住房面積小于住房免稅標準的，也有可能不用納稅。人均住房免稅面積標準可根據當地實際情況制定，各地應有所不同，原則上是大城市少、小城市多，東部地區少、中西部地區多，城市少、農村多，全國總體控制在人均25-35平方米之間。

但對住房超出人均住房免稅面積的部分征收財產稅，對容積率低的房屋超過免稅面積的部分還可以提高稅率，以調節過度的住房需求。

對特殊人群，如公務員、國家或企業急需的高端人才等，可由國家或企業對住房者給予一定的財產稅補貼，公務員可按國家規定的住房標準與當地人均住房免稅面積之差獲得納稅補貼。

形成政策合力

為確保國家住房政策切實發揮應有作用，需要在財政、土地、金融和稅收等方面制定相應的配套政策措施，以形成政策合力。

大力推進財政體制改革的進一步深化，是解決房地產問題非常重要的一環。應盡快建立中央與地方事權、財力相匹配的財政體制，減輕地方政府對“土地財政”的過度依賴，專心履行好公共服務職能。

目前，地方政府承擔的責任(事權)遠遠超出其可支配財力，導致其不得不依靠“賣地”等預算外和非稅收入維持本級預算收支平衡，從而形成對高地價和高房價的潛在驅動。

要合理調整中央政府和地方政府事權和財權的劃分，按照財力與事權相匹配的原則，賦予地方政府與其必要支出相當的正常收入來源渠道，改變地方政府對“土地財政”的過度依賴，從機制上保證土地利用規劃和城市建設規劃的嚴肅性。

要完善住房登記制度，實現住房登記信息公開、透明，推進各地住房登記系統互聯互通，以方便查詢。這樣做的主要目的，既是為今后開征財產稅提供計稅依據，同時也是為將來建立財產登記制度奠定基礎，進而為反腐倡廉、實行官員財產申報制度做好必要的準備。

要繼續深化土地管理和土地出讓制度改革，確保保障性住房土地供應，健全完善土地招拍掛制度。

對不同用途的商業用地應采取不同的招拍掛方式：對酒店賓館、商業用地應采取旅游、娛樂設施、別墅、高檔公寓等房屋用地可以采取“價高者得”的招拍掛方式：對于普通商品房建設用地應采取綜合指標招拍掛方式，綜合考慮地價、房價、戶型、面積、企業自有資本、企業信譽、以往業績(開發面積、房屋質量、節能環保技術應用等)、消費者評價、企業納稅情況和社會責任等多種指標，選拔出真正能夠為消費者提供品質高、服務好、可接受房價的房地產開發企業。

要對不同的房地產開發企業和購房者實行差異化的信貸政策，以體現住房政策的導向性作用。

投資廉租房、經濟適用房和公租房等保障性住房的房地產開發企業，國家可對其貸款進行貼息，并允許金融機構對其發放20~30年的房地產開發貸款。

貸款購買第一套自住房或第二套改善性住房的購房者，按人均住房免稅面積應給予貸款貼息，或者按人均住房免稅面積享受首付款優惠和貸款利率優惠等政策，切實保障居民基本住房需求。

對貸款購買第二套非改善性住房和多套住房的購房者，要維持較高的首付按揭，目前可為四成，以減少住房市場的需求壓力。視當地房地產市場發展情況，必要時還可以提高此類房貸的首付比例和貸款利率，堅決抑制投機炒房行為。

最后，為抑制炒房投機行為，房地產稅收政策應保持基本穩定。政策多變、朝令夕改更容易引發投機盛行。稅收政策還應鼓勵投資出租房屋，抑制房屋炒作交易。

(作者系全國人大常委會委員、財經委副主任委員，前中國人民銀行副行長)