馬蔚華：關于修訂基金會管理條例提案

2010年03月04日 10:35
來源：鳳凰網財經

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關于修訂《基金會管理條例》建立公益性基金托管制度的提案

全國政協委員招商銀行行長馬蔚華

[提案摘要]

《基金會管理條例》促進了社會力量參與公益事業，推動了社會救助、教育、醫療衛生等社會公益事業的發展。然而公益性基金的財產管理依然具有體制不透明、程序不清晰、管理不規范的滯后特征，尤其是未能引入國際通行的獨立第三方托管模式，通過市場化運作機制對基金財產進行監督，從而缺失了資金監管的關鍵性環節。為此，有必要對《條例》進行相應修訂，建立公益性基金的銀行托管制度，明確公益性基金財產的獨立性，以加強對公益性基金的監管治理。

一、背景及問題

2004年國務院第400號令頒布實施《基金會管理條例》(下稱“條例》)，為我國基金會制度構建了基本框架，有力地促進了社會力量參與公益事業，推動了社會救助、教育、醫療衛生、體育等社會公益事業的發展。特別是近年來，在抗震救災等一系列突發公共危機事件中，各類公募基金會發揮了積聚利用公益性捐款的樞紐與渠道作用，極大地提升了社會關注度；另一方面，隨著我國社會財富的快速積累和公民社會責任意識的增強，企業家或企業出資成立的非公募基金會也進入了快速發展期。根據民政部民間組織管理局《2008年民政事業發展統計報告》，截止2008年底，全國共有基金會1597個，比上年增長19.2%，其中公募基金會943個，非公募基金會643個。

然而，在數量不斷增加、規模迅速膨脹、影響日益擴大的同時，公益性基金的財產管理依然具有體制不透明、程序不清晰、管理不規范的滯后特征，難以保證基金資產的安全、透明、有效運用。對公益性基金的監管局限于行政監管和捐贈人的查詢建議權，由于行政資源有限和信息不對稱，登記管理機關和業務主管單位都難以全面行使對基金財產的監督職權，日常性的監督形同虛設；捐贈人查詢建議權的約束力、有效性和及時性也得不到保證，因此導致公益性基金管理嚴重缺乏外部監督和制衡，存在較大的道德風險和制度陷阱，甚至可能引發公眾信任危機。

從國際通行規則和我國相關市場的經驗來看，現行公益性基金管理運作體制的主要缺陷就是，未能引入國際通行的獨立第三方托管模式，通過市場化運作機制對基金財產進行監督，從而缺失了資金監管的關鍵性環節。

二、建議及理由

為建立公益性基金托管制度，建議對《條例》作出修訂，修訂內容至少包含：

(一)建立公益性基金的銀行托管制度

為了有效加強對公益性基金的監管治理，建議《條例》規定基金會的基金財產應委托商業銀行實行第三方獨立托管，同時規定托管銀行的資質要求、審批程序、托管銀行的主要權利和義務等，由商業銀行履行對公益基金資產的安全保管職責，在資金的募集、存儲和流通環節實現風險監控，辦理公益基金的資金清算、會計核算，以及向有關部門和基金會理事會提交基金托管報告等職責。

從國際上來看，西方國家公益性基金通常都由商業銀行、信托基金等第三方機構受托保管。我國建立公益性基金銀行托管制度，可以為基金會提供便利、高效、安全的資金歸集服務，可以使公益性基金財產的所有權、使用權和保管權分離，使公益性基金管理人、托管人和投資管理人等參與人之間形成相互制衡的關系，托管銀行可以對投資管理人的投資進行有效監督，及時向基金會提供委托資產信息，及時發現管理人的違規行為并進行報告；可以通過公益性基金托管人的會計核算、資產估值和定期報告，確保公益性基金的信息公開、透明和及時，有效實現行政監管和社會監督，確?；鹂铐椨糜诠嬗猛尽Ｒ虼斯嫘曰鹗┬秀y行托管制度有利于維護和提高基金會的公眾形象，增強社會吸引力。此外，第三方托管制度已經在我國的證券投資基金、保險資金、企業年金、券商理財、銀行理財和信托計劃等諸多方面取得了成功經驗，使得公益性基金銀行托管制的實行具有現實的操作性。

(二)明確公益性基金財產的獨立性

《條例》規定基金會是非營利性法人，同時規定基金會的財產及其他收入受法律保護，任何單位和個人不得私分、侵占、挪用。但未明確基金會財產的獨立性，不利于托管制的施行。建議規定公益性基金財產獨立于管理人、托管人的固有財產及其管理的其他財產；公益性基金的管理、運用或其他情形取得的財產和收益，應當歸入基金財產；公益性基金管理人、托管人因依法解散、被依法撤銷或被依法宣告破產等原因進行終止清算的，公益性基金不屬于其清算財產。