吳焰：建立健全政策性森林保險發展長效機制

2010年03月04日 11:16
來源：鳳凰網財經

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關于建立健全政策性森林保險發展長效機制的提案

全國政協委員，中國人民保險集團股份有限公司

黨委書記、董事長、總裁吳焰

集體林權制度改革是繼家庭聯產承包責任制后，我國農村經營制度的又一重大變革，必將對我國林業發展、社會主義新農村建設乃至經濟社會發展全局產生重大而深遠的影響。林業的發展和集體林權制度改革的推進，離不開林業保險等興林富民配套體系的支持。實踐證明，保險機制在服務我國集體林權制度改革和推進林業持續健康發展上，具有重要的作用。當前，需要進一步總結試點經驗，重點在建立政策性森林保險發展長效機制上取得突破。

一是政策性森林保險可實現財政投入的放大效應，以少量的財政投入撬動巨大的社會資源，提升林業風險的保障范圍和水平。在分散的林業經營格局下構建起林業風險的統籌管理和共同分擔機制，使林權改革能夠既放得活又管得好，有利于增強林農的保障能力，有利于保障資源增長和林農增收這一林權改革目標的實現。在福建省，為了化解林業經營風險，地方財政撥出5000萬元，將全省1.15億畝森林全部納入火災保險范疇，由中國人保獨家提供森林保險保障服務，承擔的保額高達575億元，使有限的財政投入產生了巨大的社會效應，極大地提升了財政資源的配置效能。

二是政策性森林保險可通過有效風險管理機制的引入，實現對林業生產力的有效保護，服務林業產業的持續健康發展。一方面，通過保險機制，將財政投入的一部分轉換為林業保險保費補貼，當發生災害損失時，可以使農民及時獲得相對充足的再生產啟動資金，防范林業生產中斷的風險。另一方面，經營政策性森林保險業務的保險公司出于市場化經營和控制風險的需要，依托自身防災和風險管理專業優勢，也成為了護林生力軍。三年來，中國人保在福建省廣泛開展林木火災保險，全省系統已累計處理林木火災近3萬畝，并通過積極支付賠款，有力地幫助了林企和林農災后生產的恢復。

三是政策性森林保險可健全林業生態投入和保護機制，強化林業公益性和無償性的生態效能，有利于人與自然和諧發展的環境友好型社會的構建。推進政策性森林保險制度，不僅在于實現了對林農的支持和保障，更在于構建了有效的生態補償機制，實現了對森林生態公益效能的價值補償。

四是政策性森林保險可改善農村信用環境，促進信貸對林業的支持。林權制度改革真正賦予了農民生產型的財產權，通過林權抵押貸款機制，對盤活森林資源，變資源為資本，滿足林農發展生產中的資金需求具有非常重要的作用。而在林業的高風險性與林業信貸安全性的矛盾中，迫切需要保險這一專業化解風險的管理機制的參與，引導更多的信貸資金和社會資金流向林業，為林業乃至農村經濟的穩定發展創造良好的“補血”機制，在2009年初冰雪災害中，江西贛州大面積毛竹斷折，5300多萬畝林木受損，造成經濟損失達200多億，中國人保在調研中發現，有20%的林農無法還貸，有30%難以還貸。

但是，林木的生長特性和損失分布情況決定了森林保險相對復雜，技術性強，經營成本高，導致森林保險的現實發展面臨很多困難和問題，表現在政策性森林保險缺乏有效的長效機制，如中央和地方財政對政策性森林保險的補貼范圍、補貼品種和補貼額度有限，扶持優惠政策缺乏長期穩定性，有些地方財政補貼結算程序較多、資金劃撥和清算較遲緩，林農參與意識不足，森林巨災風險保障機制缺失等等。

為進一步建立健全我國政策性森林保險發展的長效機制，我建議：

一、以財稅支持為牽引，積極營造有利于保險支持集體林權制度改革與林業發展的政策環境?？煽紤]進一步提高中央財政森林保險保費補貼比例。進一步優化財政補貼資金投入結構，增加對區域性特色經濟林業的保費補貼。進一步完善財政補貼資金管理辦法，規范政策性森林保險補貼發放程序，確保補貼資金的及時、足額到位。加大對森林保險的稅收政策支持力度，可考慮對政策性森林保險免征營業稅和所得稅，對林農和林企給予形式多樣、范圍廣泛的稅收優惠。

二、以加強監管為抓手，為政策性森林保險試點的全面開展創造良好的市場環境和經營氛圍。進一步完善規范森林保險業務管理的指導文件，對政策性森林保險的經辦條件、產品管理、條款費率、財務管理、風險控制等做出原則性規定，對經辦機構行為進行嚴格監管，避免個別市場主體由于不正當競爭損害林農利益。注意培育林農和林業企業的風險意識和責任意識，以保費補貼帶動保險意識的提高。

三、以巨災保險為后盾，建立財政支持的、多層次的林業風險轉移分擔機制。除建立林業損失超賠再保制度外，可按照單獨預算、專戶管理、專項使用、滾存積累的原則，建立林業巨災風險基金，明確資金來源、適用范圍、觸發條件等內容，形成以政府為主導、以商業保險體系為主體、社會力量廣泛參與的多層次林業風險保障模式。

四、以法制建設為保障，構建林業風險保障體系建設的長效機制。在將森林保險納入農業保險統籌安排的條件下，可考慮單獨制定森林保險條例，將指導森林保險制度運作的基本原則通過立法加以確認，明確各參與主體在推進森林保險發展、加強林業風險防災防損中的責任和義務。