吳祚來：行政區域改革或有利于地方發展

2010年03月08日 07:12
來源：東方早報

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吳祚來

人民出版社社長、全國政協委員黃書元關于重新劃分省域的建議，日前引起了較大反響。黃書元先生認為，地方行政建制區域過大，數量不足，城市化程度太低，制約了現代化進程。他舉例說，海南如果不建省，絕對不會有今天的成就，仍是廣東省下屬的一個海島；深圳、珠海如果不劃為特區，仍是廣東的兩個漁村。中國社會科學院研究員孫曉先生支持這一提議，他認為，大省官員多，尾大不掉，行政效率低。分省后，在不增加編制的前提下分流官員，有利于提高行政效率。

近期國家推行的省直管縣，目的是使政令暢通，減少權力運行的中間環節，使政府更有效率，但問題又接踵而至，環節減少了一個，省級政府面對的縣級政府卻多達百十來個，行政管理體制改革因此是必然趨勢。在進行行政管理體制改革的同時，進行相應的地方政治與經濟聯動改革，使中國的改革實現第二次質的飛躍。在5日開幕的十一屆全國人大三次會議上，溫家寶坦陳行政管理機制存在的問題，包括政府對微觀經濟干預過多、社會管理和公共服務比較薄弱等等。有鑒如此，溫總理提出，要以轉變職能為核心，推動服務型政府建設，維護社會公平正義；要全面正確履行政府職能，更加重視公共服務和社會管理；推進社會管理體制改革和創新，合理調節社會利益關系等。

重新劃分行政區域，體現的正是對社會管理體制的改革與創新，譬如像安徽這樣的中部省份，無論是經濟還是文化，它都可以劃分出三個大區，皖南經濟文化區、江淮之間經濟文化區、皖北經濟文化區，倘若如此，在經濟發展與文化發展上，都意義深遠。如果將每一個現在的行政省分為若干行政區域，然后在此之上形成經濟大區，借鑒法國大區管理模式，中國大經濟文化圈的版圖就形成了。過去的行政區劃更多的是基于片狀管理，并沒有顧及到當代社會經濟與文化發展格局，我們不妨以黃書元委員的提案為契機，與時俱進地思考中國的行政區域的重新劃分與制度層面上的改良。

關于地方行政管理與經濟發展，最值得借鑒的是法國政府的行政管治模式。法國被認為是歐洲的中國，因為它強調的是中央集權，地方無論如何自治，有幾條根本性原則不可改變：其一就是共和體制，地方政府有一定的獨立決策權，并承擔相應的責任；其二是國家意志，地方政府發展不得違背國家與歐盟的法律與國家利益；其三是地方自治，國家進行一定的經濟協調。法國的地方行政機構共分三級，即：市(鎮)，省和大區。全國共有3.6萬多個市鎮，本土共分22個大區和95個省，每個大區包括幾個省。較早以前，大區區長與各省省長由中央下派，代表中央對地方進行管治，但隨著經濟發展，中央一步步下放權力，地方由選舉的議長進行管理，中央派出公務員只進行依法監督。也就是，地方政府的所有經濟作為只要不違反國家或歐盟的法規，就可以自行決策執行。

法國現行的行政體制是持續不斷的改革的結果，2002年6月上臺執政后，拉法蘭政府進行新一輪改革，強調改革要使共和國政權更加接近人民，強調要建立一個“單一的和權力下放的共和國”，同時“發展地方民主”。改革之后，地方政府被賦予新的職能，譬如可以制定地方法規，先試驗后實行，增強地方政府財政自給能力。從憲法上認可地方政府“對所有稅種全部或部分地征稅”的權利(力)、從憲法上認可地方政府自行確定不同的稅率和稅盤、規定“國家與地方政府之間的所有職能轉讓”，包括轉讓相等的財源權利，在權力下放的同時，給予地方公眾更多的民主和發言權。

我們的行政區域改革不可能照搬法國模式，但法國的改革經驗與取得的成果，對中國的行政體制改革極具參考價值，行政區域重新劃分不是簡單地增加省級機構或新增加大區，而是為了更有效的管理，在讓地方承擔更多的責任的同時，讓地方獲得相應的權力。而最根本的改革取向，是權力更符合地方發展的需要。在新區域劃分伊始，中央政府可以派出機構進行協助，一旦地方法制完善，與中央及其他大區、省有健全的合作機制，權力就可以進一步下放。

(作者系北京學者)