地方債務面臨兩難

2010年04月08日 20:06
來源：商務周刊

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與地方政府變相融資風險的擴大相比，地方債券開閘的風險同樣不可小覷。最新的動向顯示，地方融資平臺這一富有中國特色的財政現象還將繼續存在下去。

見習記者和陽

眼看著，“陽光財政”就要到離我們觸手可及的距離了，但遺憾的是，我們似乎并沒有準備好。

1月19日，國務院總理溫家寶在國務院第四次全體會議上提出，“盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險”。到2月底，即有消息稱地方政府融資平臺的高風險使得有關部門無法再坐視不理，財政部正在牽頭制定一份旨在規范地方政府融資平臺的文件。該消息言之鑿鑿稱：“很重要的一條原則是，地方政府和人大所開具的‘擔保函’無效。”

但3月中旬“兩會”閉幕后，又有財政部人士透露，原定于3月底出臺的《關于規范地方及其融資平臺公司的舉債和擔保承諾行為有關問題的通知》，“由于分歧很大，或將延后發布”

據悉，該《通知》內容涵蓋整頓地方融資平臺，控制地方政府負債總量，規范其融資擔保，允許省級政府發行地方債券，設定合理的地方政府負債率水平等內容，焦點是地方融資平臺的存廢問題，評論分析到，通知“體現了政府‘關閉后門(變相融資)、開啟前門(發行債券)’的意圖”。但“或將延后發布”，則意味著地方融資平臺這一富有中國特色的財政現象還將繼續存在下去。

“后門”風險積聚

地方政府憑借融資平臺的“后門”，規避不能舉債的法律限制，改頭換面進行政策性融資，這一普遍性做法的一個后果是“隱性債務”日積月累達到天量，從下面的4組數字可窺一斑：中國人民銀行的數據顯示，截至2009年6月，全國總共有3800多家政府投融資平臺，管理總資產約8萬億元，負債高達5.26萬億元，平均資產負債率約為60%；交通銀行金融研究中心的一份報告則顯示，地方政府投融資平臺的資產負債比例有的已經高達80%以上；根據財政部財政科學研究所所長賈康的估算，目前我國地方投融資平臺負債已經超過6萬億元，其中地方債務總余額在4萬億元以上，約相當于GDP的16.5%，財政收入的80.2%，地方財政收入的174.6%；此前還有媒體援引匿名監管機構的消息稱，中國地方政府的債務總額已超過8萬億元，其中7萬億元來自銀行貸款。

“按權力和計劃來配置資源，這不是市場化的方向。這是對改革的回潮，說重一點，是復辟。我們的政府還是一個生產建設型政府，從面對危機的反應可見其對自身身份的認知。”中國經濟體制改革研究會公共政策研究所副所長、北京大學經濟學院教授夏業良對《商務周刊》說重地方投融資平臺盡管對推動地方發展、保證各級政府投資項目的實施起到了巨大作用，但更值得關注的是政府對經濟活動過度參與的行動邏輯。

地方政府建立投融資平臺為市政基礎設施融資的情況由來已久。我國《預算法》明確規定，除國務院特批以外，不允許地方政府舉債。1994年實施分稅制改革后，全國財政收入向中央政府集中，地方政府的財權與事權的偏離度逐漸加大，一些城市政府“遇見紅燈繞著走”，嘗試以投融資平臺模式繞過不能發債的政策限制。具體做法基本是政府通過劃撥土地、股權、國債等資產，迅速包裝出一個資產和現金流均可達到融資標準的公司，再輔之以財政補貼作為還款的承諾，以達到獲得來自各種渠道資金的目的，然后把這些資金用于基礎設施建設、交通、電力、化工、機械等大規模投資。

這種政府融資模式一經出現并證明有效，即向全國各地迅速擴散，尤其自2008年11月我國為應對金融危機實施積極財政政策和適度寬松的貨幣政策之后。2009年3月央行與銀監會聯合下發《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，更被地方政府視為對地方投融資平臺的鼓勵，面向地方政府的發貸銀行不僅是國家開發銀行，還遍及各家商業銀行。

蔓延帶來風險越來越大的另一個跡象是，投融資平臺過去主要存在于“有條件的”省一級，根據全國政協委員徐曉蘭3月4日對媒體透露的數字，目前70%以上的投融資平臺已經是縣區級平臺公司，去年一年全國就有3000多家地方投融資平臺成立。安徽省財政廳一位人士透露，去年他在安徽省某市擔任常務副市長期間看到，各縣市“瘋了似的”建立投融資公司，“也不管還不還得上”