地方債務(wù)面臨兩難

2010年04月08日 20:06
來源：商務(wù)周刊

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與地方政府變相融資風(fēng)險的擴大相比，地方債券開閘的風(fēng)險同樣不可小覷。最新的動向顯示，地方融資平臺這一富有中國特色的財政現(xiàn)象還將繼續(xù)存在下去。

見習(xí)記者 和陽

眼看著，“陽光財政”就要到離我們觸手可及的距離了，但遺憾的是，我們似乎并沒有準(zhǔn)備好。

1月19日，國務(wù)院總理溫家寶在國務(wù)院第四次全體會議上提出，“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風(fēng)險”。到2月底，即有消息稱地方政府融資平臺的高風(fēng)險使得有關(guān)部門無法再坐視不理，財政部正在牽頭制定一份旨在規(guī)范地方政府融資平臺的文件。該消息言之鑿鑿稱：“很重要的一條原則是，地方政府和人大所開具的‘擔(dān)保函’無效。”

但3月中旬“兩會”閉幕后，又有財政部人士透露，原定于3月底出臺的《關(guān)于規(guī)范地方及其融資平臺公司的舉債和擔(dān)保承諾行為有關(guān)問題的通知》，“由于分歧很大，或?qū)⒀雍蟀l(fā)布”

據(jù)悉，該《通知》內(nèi)容涵蓋整頓地方融資平臺，控制地方政府負債總量，規(guī)范其融資擔(dān)保，允許省級政府發(fā)行地方債券，設(shè)定合理的地方政府負債率水平等內(nèi)容，焦點是地方融資平臺的存廢問題，評論分析到，通知“體現(xiàn)了政府‘關(guān)閉后門(變相融資)、開啟前門(發(fā)行債券)’的意圖”。但“或?qū)⒀雍蟀l(fā)布”，則意味著地方融資平臺這一富有中國特色的財政現(xiàn)象還將繼續(xù)存在下去。

“后門”風(fēng)險積聚

地方政府憑借融資平臺的“后門”，規(guī)避不能舉債的法律限制，改頭換面進行政策性融資，這一普遍性做法的一個后果是“隱性債務(wù)”日積月累達到天量，從下面的4組數(shù)字可窺一斑：中國人民銀行的數(shù)據(jù)顯示，截至2009年6月，全國總共有3800多家政府投融資平臺，管理總資產(chǎn)約8萬億元，負債高達5.26萬億元，平均資產(chǎn)負債率約為60%；交通銀行金融研究中心的一份報告則顯示，地方政府投融資平臺的資產(chǎn)負債比例有的已經(jīng)高達80%以上；根據(jù)財政部財政科學(xué)研究所所長賈康的估算，目前我國地方投融資平臺負債已經(jīng)超過6萬億元，其中地方債務(wù)總余額在4萬億元以上，約相當(dāng)于GDP的16.5%，財政收入的80.2%，地方財政收入的174.6%；此前還有媒體援引匿名監(jiān)管機構(gòu)的消息稱，中國地方政府的債務(wù)總額已超過8萬億元，其中7萬億元來自銀行貸款。

“按權(quán)力和計劃來配置資源，這不是市場化的方向。這是對改革的回潮，說重一點，是復(fù)辟。我們的政府還是一個生產(chǎn)建設(shè)型政府，從面對危機的反應(yīng)可見其對自身身份的認知。”中國經(jīng)濟體制改革研究會公共政策研究所副所長、北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授夏業(yè)良對《商務(wù)周刊》說重地方投融資平臺盡管對推動地方發(fā)展、保證各級政府投資項目的實施起到了巨大作用，但更值得關(guān)注的是政府對經(jīng)濟活動過度參與的行動邏輯。

地方政府建立投融資平臺為市政基礎(chǔ)設(shè)施融資的情況由來已久。我國《預(yù)算法》明確規(guī)定，除國務(wù)院特批以外，不允許地方政府舉債。1994年實施分稅制改革后，全國財政收入向中央政府集中，地方政府的財權(quán)與事權(quán)的偏離度逐漸加大，一些城市政府“遇見紅燈繞著走”，嘗試以投融資平臺模式繞過不能發(fā)債的政策限制。具體做法基本是政府通過劃撥土地、股權(quán)、國債等資產(chǎn)，迅速包裝出一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，再輔之以財政補貼作為還款的承諾，以達到獲得來自各種渠道資金的目的，然后把這些資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通、電力、化工、機械等大規(guī)模投資。

這種政府融資模式一經(jīng)出現(xiàn)并證明有效，即向全國各地迅速擴散，尤其自2008年11月我國為應(yīng)對金融危機實施積極財政政策和適度寬松的貨幣政策之后。2009年3月央行與銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，更被地方政府視為對地方投融資平臺的鼓勵，面向地方政府的發(fā)貸銀行不僅是國家開發(fā)銀行，還遍及各家商業(yè)銀行。

蔓延帶來風(fēng)險越來越大的另一個跡象是，投融資平臺過去主要存在于“有條件的”省一級，根據(jù)全國政協(xié)委員徐曉蘭3月4日對媒體透露的數(shù)字，目前70%以上的投融資平臺已經(jīng)是縣區(qū)級平臺公司，去年一年全國就有3000多家地方投融資平臺成立。安徽省財政廳一位人士透露，去年他在安徽省某市擔(dān)任常務(wù)副市長期間看到，各縣市“瘋了似的”建立投融資公司，“也不管還不還得上”

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