國人切勿過度妖魔化地方債

2010年05月28日 12:17
來源：經濟觀察網作者：張濤

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經濟觀察網張濤/文 不斷漫延的歐洲債務危機，加重了各界對國家主權債務問題的擔憂，進而引發全球金融市場再次劇烈動蕩。而近期中國各級地方政府的債務問題，同樣引人關注。

日前高盛給中國政府算了一本賬，截至2009年底，中國政府負債余額約為15.7萬億元，占GDP48%，包括中央政府國債（6.7萬億元占GDP20%）、地方政府債務（7.4萬億，占GDP23%），以及在2000年至2001年期間商業銀行剝離但仍體現在資產管理公司賬面上的不良貸款（1.6萬億，占GDP5%）三大部分，該報告的量化無疑是給已廣受關注的中國地方融資問題火上澆油。

筆者認為在討論該問題時，需要澄清幾個可能出現的誤區：1.中國地方政府究竟是否存在破產一說；2.地方政府壞賬的評判標準究竟是什么；3.金融監管部門此次對于地方融資平臺清查的初衷究竟是什么；4.銀行系統是否能一概而論，大銀行和小銀行對地方融資的看法和實際風險的控制機制是不是一樣。

地方政府是否會破產

中國的財政收支體系是“收支兩條線”，有別于西方國家的財政聯邦，因此，并不能簡單的從政府收支表象，就輕易得出地方政府破產的結論。

在中國現有財稅體系下，自2000年以來，地方稅收和中央稅收基本穩定在在“三七開”格局，而財政收入則基本是“五五開”，中央略多一些；而在政府支出方面，中央和地方的比例則由2003年的“三七開”格快速變為了“二八開”。由此可見，對于地方政府而言，一方面是財政收入增收不明顯，另一方面則是支出壓力不斷增大。例如，在投資增速的平均水平方面（2001-2009年間），地方投資的增速始終高出中央投資，平均差距接近20%左右，2003-2004年間則高達40%-50%。雖然每年中央都通過稅收返還和轉移支付給予地方補充（2009年為2.86萬億），但仍難以解決地方政府不斷擴大的收支敞口。因此，在城市化不斷加速和就業壓力不斷提升的雙重推動下，再加之GDP政績考核等因素，“土地財政”自就成為必然。2009年，全國70個主要城市的土地出讓金總計為1.28萬億，已占到地方財政入（3.23萬億）的40%左右。

土地財政背后則是地方政府財權和事權不統一矛盾的激化。

伴隨1994年分稅制和1998年政府規費改革的成功實施和隨后的不斷完善，可以說中國財政體制在收入方面的改革已基本完成；同時伴隨政府集中采購、國庫現金支付和部門預算等多項改革的深入推進，政府支出機制已較以前有了很大改觀，但不可否認的是，其中最難的，也是最核心的“諸侯問題”（地方政府支出）并未有實質性進展，其背后就是各級政府事權劃分的問題。此次危機中，中央為了保證一攬子經濟刺激政策的盡快見效，對地方融資大開綠燈，正是在地方融資門檻降低和銀行信貸超寬松投放等因素的共同作用下，刺激政策效果得以快速顯現，中國經濟實現率先復蘇，同時也出現了一年之中，3萬多億地方債務和9.59萬億銀行信貸的井噴式增長，這個因果關系是顯而易見的。

其實，伴隨中國銀行體系改革不斷深入，同以前相比，地方政府想從銀行借錢越來越難。之所以這一次銀行敢給地方融資，實際上同中央的政策引導和中央潛在提供的“隱性擔保”有著十分密切的關系。也因此，僅把地方融資風險的板子打在地方身上，地方的怨言也是情理之中，而且就目前客觀存在中央政府的“隱性擔保”而言，各級政府的資產負債只能做并表處理，而不能僅將地方政府單獨來看。

如何監管地方融資

自2003年銀監會成立以來，在不到8年時間里，中國金融業的資產負債表不僅快速完成了由“技術性破產”向健康的修復，而且還通過資產負債表的擴張，保證危機下宏觀層逆周期調控的順利實施。

但不可否認是，一定程度上講，今日金融業資產負債修復的基礎可能更多源于金融監管之外。因為，金融業資產負債表之所以能快速修復，主要還是得益于2003-2004年建中兩行、2005年工行和2008年農行的股改過程中對歷史不良實施的體外剝離，進而才出現整體金融行業不良的階梯式下降，而金融監管這些年最大的成效則是在此基礎上控制了新不良的產生。

如今中國再度實施積極財政政策，與1998年那次不同的是，此次財政的積極還有超寬松信貸投放的配合，因此，無論在力度上，還是速度上，都是史無前例的。

也由此，目前金融監管陷入兩難：一方面要繼續貫徹宏觀調控的意圖，特別是在經濟復蘇基礎不牢的環境下；另一方面則是如何繼續鞏固“只許成功，不許失敗”金融改革來之不易的成果。所以，一個折中的辦法就是，收緊地方融資的后門，同時為保證民間投資順利接棒，一方面加大解除限制民間投資的政策束縛，另一方面則就是繼續保持適度寬松的貨幣政策。

系統性風險并未到來

筆者認為，在非常時期和特定政策取向下，僅就地方債務快速上升就大談系統性風險，未免言之過實。當然對于潛在風險的防患是必要的，首先是需要把問題認識清楚，如果在問題模糊認識之下施以政策調整，極可能導致由“雪中送炭的政府救市”變成“釜底抽薪的政府退出”不良局面。

如何看待地方融資問題，筆者認為需要從三個層面來把握：第一個層面就是貨幣流通領域，正是因為信貸的超常規投放，保證了流動性的充裕，快速避免了危機下因金融自覺收緊可能觸發實體經濟的嚴重衰退，即通過金融行業資產負債表的擴張，彌補了企業資產負債表的惡化；第二個層面則是在分配領域，政府支出的巨幅增加，在彌補出口惡化產生缺口的同時，也防止了產業鏈在上下游之間出現斷裂的可能，即通過政府資產負債表的擴張，為企業資產負債表的修復準備了條件；第三個層面是在生產和消費領域，政府投資的拉動、松綁民間投資和貨幣環境繼續寬松，讓企業在資產負債表修復的基礎上擴大有效產能，進而緩解不斷增加的就業壓力和提升居民收入，即通過實體經濟資產負債的擴張，進一步保證居民資產負債表的健康。而企業和居民資產負債表的良好，不僅能夠有效化解生產和消費之間的矛盾，同時也為金融行業和政府資產負債表由擴張回歸常態奠定基礎，至此，經濟運行也就走上了復歸良性循環的軌跡。所以如何避免因貨幣超常投放，地方債務急速擴張可能帶來的通貨膨脹、資產泡沫、銀行不良以及產能過剩等問題，還是應該從政府、金融自企業和居民四張資產負債表良性互動著手，而非究其一點，并將之過度妖魔化。

（作者供職于中國建設銀行總行金融市場部，現掛職烏魯木齊商業銀行任行長助理，本文僅代表個人觀點）