國(guó)人切勿過(guò)度妖魔化地方債

2010年05月28日 12:17
來(lái)源：經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 作者：張濤

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經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 張濤/文 不斷漫延的歐洲債務(wù)危機(jī)，加重了各界對(duì)國(guó)家主權(quán)債務(wù)問(wèn)題的擔(dān)憂，進(jìn)而引發(fā)全球金融市場(chǎng)再次劇烈動(dòng)蕩。而近期中國(guó)各級(jí)地方政府的債務(wù)問(wèn)題，同樣引人關(guān)注。

日前高盛給中國(guó)政府算了一本賬，截至2009年底，中國(guó)政府負(fù)債余額約為15.7萬(wàn)億元，占GDP48%，包括中央政府國(guó)債（6.7萬(wàn)億元占GDP20%）、地方政府債務(wù)（7.4萬(wàn)億，占GDP23%），以及在2000年至2001年期間商業(yè)銀行剝離但仍體現(xiàn)在資產(chǎn)管理公司賬面上的不良貸款（1.6萬(wàn)億，占GDP5%）三大部分，該報(bào)告的量化無(wú)疑是給已廣受關(guān)注的中國(guó)地方融資問(wèn)題火上澆油。

筆者認(rèn)為在討論該問(wèn)題時(shí)，需要澄清幾個(gè)可能出現(xiàn)的誤區(qū)：1.中國(guó)地方政府究竟是否存在破產(chǎn)一說(shuō)；2.地方政府壞賬的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)究竟是什么；3.金融監(jiān)管部門(mén)此次對(duì)于地方融資平臺(tái)清查的初衷究竟是什么；4.銀行系統(tǒng)是否能一概而論，大銀行和小銀行對(duì)地方融資的看法和實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)的控制機(jī)制是不是一樣。

地方政府是否會(huì)破產(chǎn)

中國(guó)的財(cái)政收支體系是“收支兩條線”，有別于西方國(guó)家的財(cái)政聯(lián)邦，因此，并不能簡(jiǎn)單的從政府收支表象，就輕易得出地方政府破產(chǎn)的結(jié)論。

在中國(guó)現(xiàn)有財(cái)稅體系下，自2000年以來(lái)，地方稅收和中央稅收基本穩(wěn)定在在“三七開(kāi)”格局，而財(cái)政收入則基本是“五五開(kāi)”，中央略多一些；而在政府支出方面，中央和地方的比例則由2003年的“三七開(kāi)”格快速變?yōu)榱恕岸碎_(kāi)”。由此可見(jiàn)，對(duì)于地方政府而言，一方面是財(cái)政收入增收不明顯，另一方面則是支出壓力不斷增大。例如，在投資增速的平均水平方面（2001-2009年間），地方投資的增速始終高出中央投資，平均差距接近20%左右，2003-2004年間則高達(dá)40%-50%。雖然每年中央都通過(guò)稅收返還和轉(zhuǎn)移支付給予地方補(bǔ)充（2009年為2.86萬(wàn)億），但仍難以解決地方政府不斷擴(kuò)大的收支敞口。因此，在城市化不斷加速和就業(yè)壓力不斷提升的雙重推動(dòng)下，再加之GDP政績(jī)考核等因素，“土地財(cái)政”自就成為必然。2009年，全國(guó)70個(gè)主要城市的土地出讓金總計(jì)為1.28萬(wàn)億，已占到地方財(cái)政入（3.23萬(wàn)億）的40%左右。

土地財(cái)政背后則是地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一矛盾的激化。

伴隨1994年分稅制和1998年政府規(guī)費(fèi)改革的成功實(shí)施和隨后的不斷完善，可以說(shuō)中國(guó)財(cái)政體制在收入方面的改革已基本完成；同時(shí)伴隨政府集中采購(gòu)、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金支付和部門(mén)預(yù)算等多項(xiàng)改革的深入推進(jìn)，政府支出機(jī)制已較以前有了很大改觀，但不可否認(rèn)的是，其中最難的，也是最核心的“諸侯問(wèn)題”（地方政府支出）并未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，其背后就是各級(jí)政府事權(quán)劃分的問(wèn)題。此次危機(jī)中，中央為了保證一攬子經(jīng)濟(jì)刺激政策的盡快見(jiàn)效，對(duì)地方融資大開(kāi)綠燈，正是在地方融資門(mén)檻降低和銀行信貸超寬松投放等因素的共同作用下，刺激政策效果得以快速顯現(xiàn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)率先復(fù)蘇，同時(shí)也出現(xiàn)了一年之中，3萬(wàn)多億地方債務(wù)和9.59萬(wàn)億銀行信貸的井噴式增長(zhǎng)，這個(gè)因果關(guān)系是顯而易見(jiàn)的。

其實(shí)，伴隨中國(guó)銀行體系改革不斷深入，同以前相比，地方政府想從銀行借錢(qián)越來(lái)越難。之所以這一次銀行敢給地方融資，實(shí)際上同中央的政策引導(dǎo)和中央潛在提供的“隱性擔(dān)保”有著十分密切的關(guān)系。也因此，僅把地方融資風(fēng)險(xiǎn)的板子打在地方身上，地方的怨言也是情理之中，而且就目前客觀存在中央政府的“隱性擔(dān)保”而言，各級(jí)政府的資產(chǎn)負(fù)債只能做并表處理，而不能僅將地方政府單獨(dú)來(lái)看。

如何監(jiān)管地方融資

自2003年銀監(jiān)會(huì)成立以來(lái)，在不到8年時(shí)間里，中國(guó)金融業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表不僅快速完成了由“技術(shù)性破產(chǎn)”向健康的修復(fù)，而且還通過(guò)資產(chǎn)負(fù)債表的擴(kuò)張，保證危機(jī)下宏觀層逆周期調(diào)控的順利實(shí)施。

但不可否認(rèn)是，一定程度上講，今日金融業(yè)資產(chǎn)負(fù)債修復(fù)的基礎(chǔ)可能更多源于金融監(jiān)管之外。因?yàn)椋鹑跇I(yè)資產(chǎn)負(fù)債表之所以能快速修復(fù)，主要還是得益于2003-2004年建中兩行、2005年工行和2008年農(nóng)行的股改過(guò)程中對(duì)歷史不良實(shí)施的體外剝離，進(jìn)而才出現(xiàn)整體金融行業(yè)不良的階梯式下降，而金融監(jiān)管這些年最大的成效則是在此基礎(chǔ)上控制了新不良的產(chǎn)生。

如今中國(guó)再度實(shí)施積極財(cái)政政策，與1998年那次不同的是，此次財(cái)政的積極還有超寬松信貸投放的配合，因此，無(wú)論在力度上，還是速度上，都是史無(wú)前例的。

也由此，目前金融監(jiān)管陷入兩難：一方面要繼續(xù)貫徹宏觀調(diào)控的意圖，特別是在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇基礎(chǔ)不牢的環(huán)境下；另一方面則是如何繼續(xù)鞏固“只許成功，不許失敗”金融改革來(lái)之不易的成果。所以，一個(gè)折中的辦法就是，收緊地方融資的后門(mén)，同時(shí)為保證民間投資順利接棒，一方面加大解除限制民間投資的政策束縛，另一方面則就是繼續(xù)保持適度寬松的貨幣政策。

系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)并未到來(lái)

筆者認(rèn)為，在非常時(shí)期和特定政策取向下，僅就地方債務(wù)快速上升就大談系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，未免言之過(guò)實(shí)。當(dāng)然對(duì)于潛在風(fēng)險(xiǎn)的防患是必要的，首先是需要把問(wèn)題認(rèn)識(shí)清楚，如果在問(wèn)題模糊認(rèn)識(shí)之下施以政策調(diào)整，極可能導(dǎo)致由“雪中送炭的政府救市”變成“釜底抽薪的政府退出”不良局面。

如何看待地方融資問(wèn)題，筆者認(rèn)為需要從三個(gè)層面來(lái)把握：第一個(gè)層面就是貨幣流通領(lǐng)域，正是因?yàn)樾刨J的超常規(guī)投放，保證了流動(dòng)性的充裕，快速避免了危機(jī)下因金融自覺(jué)收緊可能觸發(fā)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重衰退，即通過(guò)金融行業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表的擴(kuò)張，彌補(bǔ)了企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表的惡化；第二個(gè)層面則是在分配領(lǐng)域，政府支出的巨幅增加，在彌補(bǔ)出口惡化產(chǎn)生缺口的同時(shí)，也防止了產(chǎn)業(yè)鏈在上下游之間出現(xiàn)斷裂的可能，即通過(guò)政府資產(chǎn)負(fù)債表的擴(kuò)張，為企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表的修復(fù)準(zhǔn)備了條件；第三個(gè)層面是在生產(chǎn)和消費(fèi)領(lǐng)域，政府投資的拉動(dòng)、松綁民間投資和貨幣環(huán)境繼續(xù)寬松，讓企業(yè)在資產(chǎn)負(fù)債表修復(fù)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大有效產(chǎn)能，進(jìn)而緩解不斷增加的就業(yè)壓力和提升居民收入，即通過(guò)實(shí)體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)負(fù)債的擴(kuò)張，進(jìn)一步保證居民資產(chǎn)負(fù)債表的健康。而企業(yè)和居民資產(chǎn)負(fù)債表的良好，不僅能夠有效化解生產(chǎn)和消費(fèi)之間的矛盾，同時(shí)也為金融行業(yè)和政府資產(chǎn)負(fù)債表由擴(kuò)張回歸常態(tài)奠定基礎(chǔ)，至此，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行也就走上了復(fù)歸良性循環(huán)的軌跡。所以如何避免因貨幣超常投放，地方債務(wù)急速擴(kuò)張可能帶來(lái)的通貨膨脹、資產(chǎn)泡沫、銀行不良以及產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題，還是應(yīng)該從政府、金融自企業(yè)和居民四張資產(chǎn)負(fù)債表良性互動(dòng)著手，而非究其一點(diǎn)，并將之過(guò)度妖魔化。

（作者供職于中國(guó)建設(shè)銀行總行金融市場(chǎng)部，現(xiàn)掛職烏魯木齊商業(yè)銀行任行長(zhǎng)助理，本文僅代表個(gè)人觀點(diǎn)）

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