需要以制度規范地方債務管理體系

2010年06月02日 08:30
來源：21世紀經濟報道

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在6月來臨之前，各省人大通過了2010年地方政府債券收支安排預算調整方案草案。這意味著財政部代理發行的2000億地方債可隨即啟動。與此同時，各大銀行也公布了天量再融資計劃，兩者的同步性很讓人容易產生錯覺，即繼續動用更多的金融資源支持地方政府投資與經濟發展。

就在上周，國務院總理溫家寶提出加強地方政府融資平臺公司管理的問題，抓緊清理核實并且妥善處理融資平臺的債務。地方政府債不同于地方信用擔保且多有隱蔽的地方融資平臺貸款，是由中央財政代辦發行的債券，中央政府是第一債務人。地方融資規模引發的擔憂至今一年有余，仍無法清算出其準確數字，有諸多獨立學者估計高達10萬億左右，而融資平臺數量、壞賬風險規模等也不明確。

按照銀監會的數據，去年地方政府融資平臺未償還債務為人民幣7.38萬億元，增加3.05萬億元。這一數據占2009年新增人民幣貸款的32%，以及地方政府財政收入的49.8%。可以看出，地方投資主要依賴銀行信貸，而債務償還建立在經濟持續增長基礎之上，即以不斷上漲的地價與財政收入保障。但若經濟周期逆轉，信用風險則會急劇放大。因此，不應該一味以成本低廉的信貸推動持續增長，因為一切由流動性推動的增長都可能會形成泡沫。

目前，中央要求在弄清情況之前停止向地方融資平臺提供支持，但這種政策約束并不能完全解決缺少制度管理的地方融資帶來的風險，因此應該盡快建立地方政府債務管理的體系和制度，規范地方政府的投資行為。此前，即使在地方融資風險暴露后，個別省仍然宣布了12萬億的投資計劃，其他省市也相繼推出。這些投資計劃多未受到上級政府和地方人大的約束。因此應如果不建立一套制約機制，無法徹底杜絕地方投資沖動與債務風險。

我們認為，至少應該盡快要求地方政府提高債務透明度，并對會計制度進行改革，將預算和直接債務之外的財政信息公布于眾。還要通過立法的形式，對地方債務水平進行量化約束，避免地方政府過度舉債轉嫁給下屆政府或將債務風險向上級部門轉嫁，成為一家無限責任公司，最終將風險轉嫁給民眾。

希臘債務風險引起的歐洲危機表明，刺激經濟的“拯救者”現在成為被拯救的對象。大部分國家正在緊縮開支，將債務降到安全的水平。我們不能機械地根據國際負債率警戒線來判斷中國的風險水平，因為中國地方存在龐大的隱形債務。因此，為了防范在經濟下行周期引起債務償還能力的下降，中國債務負擔較重的地方政府也應該緊縮開支，并不應繼續舉債。而且特別需要指出的是，一些地方傾向于基礎設施建設，而在醫療、養老、教育、保障性住房等民生方面則輕量投入，這種投資模式需要改變，同時也要避免債務壓力可能導致對公共服務投入的壓縮，這是轉型中的一大挑戰。

地方債務風險提示我們需要加大相關改革的力度，這包括分稅制帶來的財權事權不對等、不受約束的地方投資沖動、地方政府缺乏正規融資渠道、商業銀行市場化改革等。“有風險就嚴打，風險沒暴露就放縱”的粗放式管理需要加以改變。正是因為這樣的不協調、不合理、權責不明的局面，放縱了一些追求政績的地方政府的投資，并反過來捆綁了經濟政策，比如依賴土地的地方財政阻礙了對地產業的調控并吹大地產泡沫、地方債息壓力影響利率政策等，這是風險的源頭。