讓隱形負債“陽光化”

2010年07月02日 01:30
來源：中國證券報－中證網(wǎng)

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地方債務“陽光化”的好處顯而易見，有利于明晰地方債務，讓監(jiān)管層和銀行做到心中有數(shù)；約束地方負債沖動，避免地方官員前人借錢，后人還債的扭曲負債觀；有利于構建合理的政績考核機制，通過過度負債來制造GDP的做法將不再有效，地方政府真實的收入負債比將成為新的考量準繩。

□本報記者朱宇

審計署一則報告再次將地方融資平臺的償債風險暴露于公眾視野之下。多個省市的債務余額與年度財政收入比超過100%，最高竟達364.77%。地方融資平臺的銀行負債已成尾大不掉之勢，這引發(fā)了監(jiān)管層以及投資人對銀行信貸風險的深深擔憂。

擔憂源于地方融資平臺負債總額的不可知、不可控。地方融資平臺向金融部門借款或向社會發(fā)行債券，事實上構成了地方政府的負債，但是由于我國現(xiàn)行法律不允許地方政府開列赤字，因此地方政府的預算中并不反映債務。這就造成了地方人大和社會對地方政府的真實負債情況缺乏了解和掌控。在信息不透明的情況下，作為放貸人，銀行對貸款的償債風險也就缺乏相應的評估能力，只能相信政府的公信力。

自改革開放以來，地方融資平臺在地方政府沒有舉債權的情況下，作為創(chuàng)新的地方融資模式，為地方的基礎設施建設立下了奇功。放眼未來，作為投資項目的主體，地方融資平臺公司也有其存在下去的理由。問題的關鍵在于如何對地方融資平臺形成的地方政府隱形負債加以引導和管理，使其“陽光化”，并借以重構信息透明、管理有效的地方財政體制。

地方債務“陽光化”的第一步應該是允許地方政府適度舉債。2009年以來，連續(xù)兩年中央政府代發(fā)地方債可謂開了個好頭，但是還不夠徹底。舉債權是分稅制體制下各級政府應有的財權，這已經(jīng)被實行分稅制國家的長期實踐所證明。在中央與地方事權財權分離的情況下，賦予地方政府舉債權是深化財政體制改革的重要步驟。

第二步是建立完善的地方債務報告系統(tǒng)。首先是要明確地方債務的概念，任何由公共預算支持的地方公共實體發(fā)生的債務都應該包括在內。在適度舉債的原則下，可以考慮讓地方政府開列赤字。其次是推進預算體制改革，將地方債務和除公共財政之外的其他政府收入納入地方預算。一方面可以監(jiān)督地方融資平臺資金的使用，另一方面可以讓地方人大和貸款人對地方財政實力有清晰的認識，避免地方政府因過度舉債而破產(chǎn)。

第三步是完善相關法律，發(fā)揮市場評價機制的作用。地方債務“陽光化”的根本目的還是要構建有效的地方融資途徑。因此相關的法律建設必須跟上，引入信用評級制度、信息披露制度等，構建健康的地方債券市場。

第四步是把存量的隱形負債納入到地方債的體系中來。對于有現(xiàn)金流支撐的地方融資平臺貸款項目，繼續(xù)按照正常程序還本付息；對于現(xiàn)金流無法支撐還本付息，需要公共財政支持的項目，可以考慮在總額可控的情況下，用公開發(fā)行的地方債置換銀行的貸款債權，在優(yōu)化銀行資產(chǎn)負債表的同時，擴大地方債市場規(guī)模。

地方債務“陽光化”的好處顯而易見，首先是有利于明晰地方債務，讓監(jiān)管層和銀行做到心中有數(shù)，按照商業(yè)化程序的提取撥備，消除市場不確定性；其次是約束地方負債沖動，地方政府有天然的擴大投資的沖動，如果不讓地方人大掌握真實的數(shù)據(jù)，極難控制負債規(guī)模的擴大，不僅不利于國資從競爭性領域退出，還造成了地方官員前人借錢，后人還債的扭曲負債觀；第三是有利于構建合理的政績考核機制，通過過度負債來制造GDP的做法將不再有效，地方政府真實的收入負債比將成為新的考量準繩。

由此觀之，地方債務的“陽光化”理應早日提上中央政府的議事日程。