強化橫向監督才能改變環保部門的“家丁”地位

2010年07月18日 16:31
來源：羊城晚報作者：楊濤

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蚌埠伊諾華輪胎有限公司在未進行環評的情況下，私自上馬了一個鍋爐項目。安徽省固鎮縣環保局副局長許振海立即帶領4名執法人員趕去檢查。檢查中，執法人員還發現，這家企業在繳納排污費方面存在一些問題，違反了排污費征收相關條例。5月28日，固鎮縣委組織部突然下發通知，對固鎮縣環保局6名工作人員予以集體停職。這6名人員，包括之前去“伊諾華輪的5名執法人員，還有局長喬振穩。(《新安晚報》6月18日)

環保局檢查未經環評違規上馬的項目，在今天提倡“低碳”時代，這種執法精神理應受到表彰，固鎮縣縣委不但不給予表彰，反而以“影響了發展環境和招商環境”為由，對合法的執法行為進行打擊。這明顯表明了地方黨政領導為追求經濟發展而罔顧環境的觀念，但是，為什么像固鎮縣委違反法律干擾執法的現象會在許多地方一而再、再而三地出現呢？

這個原因在于，某些地方黨政領導把下屬的執法部門當成是他們當“家丁”，而且事實上也能將他們當“家丁”使用。像環保局的人事、財、物都在他們領導之下，這些領導對于環保局予取予奪，而對他們權力的監督又是少之又少，弱之又弱，環保局被“家丁化”就在所難免了。

在現代社會，科層官僚結構決定了在行政系統，上級機關領導下級機關，下級服從上級，但是，在一些西方法治國家，我們看到，盡管上級領導下級，但上級極少敢于強令下級從事違法的事情，或者違法對下級作出處罰，因為上級的權力也必須在法治內運行，上級的權力同樣受到監督和制約。

在我們這里，也強調權力對權力的監督，但這只是上級權力對于下級權力的監督。比如，固鎮縣環保局一干人受到縣委違法停職、免職，他們只能向固鎮縣委的上級黨委和政府申訴。上級的監督當然能起到一定的作用，但這種監督往往“太遠”，對情況了解不夠深入，作出的判斷難免有出入；更重要的是，這種上級監督是一種同體監督，上下級都是工作聯系緊密的機關，要讓上級作出公正處理很難。另外，在我們這里，一旦遇到地方黨政干擾正常執法時，就呼吁將該執法部門人財物權力上收，過去工商、稅務、質監、國土部門都是上收到省里，現在又呼吁審計、環保等部門上收。權力向上收當然簡單，但權力上收并不能解決問題，但只要這些部門還在本地生活，地方政府在各個方面仍然能卡到他們的脖子；同時，上收的執法部門又缺少了監督，自身腐敗問題卻頻頻暴露。

我們唯獨仍沒有盡全力在權力的橫向監督與制約上下功夫。比如對地方黨政的人大監督、司法監督。事實上，在權力的監督和制約上，橫向監督是最少成本、信息最靈通，也是最為有效的方法。權力分屬不同部門，制約起來更公正；權力同屬一地，他們信息靈通，作出的監督更為到位。在固鎮縣的這一問題上，如果能有更為有效的權力橫向監督，那么環保部門被“家丁化”的程度就能大大減少。比如對當環保執法人員無端被撤可以向司法求助，由司法對政府的任免行為可以進行合法性審查；人大可以對政府提交的任免名單進行審查，不批準違法免職的決定，或者對黨政的行為啟動特定問題調查程序，還環保執法人員一個清白。

目前，我們制度設計上，權力的橫向監督最為薄弱，司法同樣受制于地方黨政，無法起到監督作用，而人大也是“官員代表”偏多，人大的權力也沒有真正行使。可想而知，如果權力的橫向監督繼續弱化，那么，不僅環保部門，其他在地方黨政領導下的執法部門被“家丁化”就不可避免，而執法上的逆淘汰就會加劇，違法貫徹領導意圖的人高居上位，而嚴格執法的人則不斷被排擠出局，這將與法治的目標背道而馳。