馬丁•拉瓦利恩：最低收入保障中國低保制度的理論和證據

2010年10月20日 21:47
來源：鳳凰網財經

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當現金轉移支付用于消除貧困時，關于激勵、目標和財政分權的理論思考開始涌現。本演講將探討中國的低保制度(世界最大和最雄心勃勃的通過現金轉移支付的扶貧制度)的理論和現實匹配問題。該制度采用按收入調查結果支付的方式確保所有登記的城鎮居民的收入高于規定的“貧困線”(該制度最近調整后已擴展至中國農村地區。)的理論和現實

在低保制度的實施過程中，所有關于公共財政轉移支付制度的文獻的思考開始涌現。從理論上講，對窮人征收100%的邊際稅率(利益退出率)將導致貧困陷阱；如果收入增加100元，那么低保支付款應該減少100元。顯然，這會打消窮人通過自己的手段逃離貧困的努力。

然而在實踐中，低保似乎不像設想的那樣。我們的研究使用了中國國家統計局的大量橫斷面調查和長達兩年的固定樣本調查(2007年和2009年)，結果顯示高邊際稅率并未導致貧困陷阱。主要的原因似乎在于地方層面如何開展低保，即地方代理機構通過什么方式幫助“平緩” 利益退出率，事實上，這屬于多發情況；我們的研究表明，在實踐中利益退出率(或邊際稅率)不是過高，而是太低，因而不認為是最優的。

那么，這種低保制度對貧困有較大影響嗎？通過多種測量方式，我們的研究表明該制度的績效指標很好；的確，低保比發展中國家的任何其他制度的績效都要好。然而，我們發現文獻中的大部分績效測量方式無法給項目的扶貧影響程度提供有用信息，甚至帶有欺騙性。我們發現即使有測量誤差的慷慨補貼，大多數貧困人員仍沒有得到幫助。雖然書面顯示低保將消除城市貧困，在實踐中的效果卻大打折扣。

我們還發現該制度導致相當程度的橫向不平等。從理論上講，國家層面的扶貧計劃(如低保)的納入標準如果實行地方差異化，扶貧很難到達全國貧困人口，減貧效果就會受到很大影響，這在實踐中的發生幾率取決于當地收入對低保補助額的影響大小。

我們的研究表明，更貧困的城市系統性地采納更低的低保門檻---粗略地否定對低保需求的城際差別，導致相當程度的橫向不平等，即富裕城市的貧困家庭享受更好的補助。收入效應沒有強大到足以破壞低保制度的總體貧困影響，其他因素，包括未完整覆蓋符合條件的低保人員造成的影響更大。

本研究的主要結論是，考慮到低保制度沒有造成貧困陷阱，該制度在實踐中沒有像設計的那樣起作用反而是件好事。為了更大程度地影響貧困，更接近其減貧目標，低保制度需要主要通過提高覆蓋率尤其是低保線較高的城市的覆蓋率的方式提高支出水平。