胡鞍鋼詳解十二五規劃制定過程分為相互連接的11步驟

2010年10月28日 16:51
來源：財經國家周刊

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中國是如何制定五年規劃、如何進行公共決策的，又是如何進行世界最大規模的決策民主化實踐的？中國制定“十二五”規劃的過程，可以對上述問題進行一個初步的解答

文/胡鞍鋼

中國的“十二五”規劃編制過程是一個公共政策決策過程，它反映了在中國特有的政治體系內所發生的一系列政治行為或過程，不同的機構和參與者之間相互作用的過程，也是一個逐步制度化、規范化和程序化的過程。

公共政策決策過程包括設定議程、使政策合法化、執行政策、評估政策。不同的國家有不同的制度安排和決策過程，因而就會有不同的決策結果和效果。公共政策決策的過程本身比決策結果更重要。

對此，以往人們了解甚少，對外似乎又很神秘。實際上，它是一個較為公開的、有其程序性的公共政策與公共決策的過程，分為多個步驟，每一步驟都會形成一個階段性的成果。

“十二五”規劃的制定過程，大體可以分為以下相互連接的11個步驟：

第一步驟為中期評估(2008年3月至2008年12月)。

國務院賦予國家發展和改革委員會的主要職能之一，是擬訂并組織實施國民經濟和社會發展戰略、中長期規劃和年度計劃。2008年3月，國家發展和改革委員會組織開展“十一五”規劃中期評估。中期評估是《國家發十一五”規劃綱要》第48章首次明文規定的重要程序，是一個充分民主的過程。

評估過程首先包括三類主體的評估：各部委組織對本部門的“十一五”專項規劃實施情況進行評估；地方各級(主要是省級)政府也都對本級政府的“十一五”規劃實施情況評估；第三方獨立評估。

其中，第三方獨立評估是新增加的程序，國務院發展研究中心、清華大學國情研究中心和世界銀行駐華辦事處三家機構分別以各自的視角和獨立的分析提交了評估報告，包括客觀的批評意見，同時各自提出下一步實施規劃的政策建議，作為國家發展和改革委員會起草中期評估報告的重要參考，充分體現公共政策實施評估的專業化、國際化以及獨立性和客觀性。這不僅在中國是首次，而且在國際上也是首次。

同時，國家發展和改革委員會還廣泛聽取意見，深入基層進行實地調研，通過問卷調查、召開座談會等形式廣泛征求意見，并向全國人民代表大會財經委員會作專題匯報，及時接受指導。

在充分民主的基礎上，由國家發展和改革委員會集中各方意見，起草《“十一五”規劃實施情況中期評估報告》，并于2008年12月24日由國家發展和改革委員會主任張平向十一屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議報告，同時附上三家獨立評估報告摘要。

這反映中國五年規劃獨特的學習機制：前一個五年規劃實施過半，進行他方和自我評價，及時發現突出問題，及時提出解決辦法，及時改進《綱要》編制，也為制定下一個五年規劃做了鋪墊。

第二步驟為前期研究(2008年底至2009年底)。

這包括進行基礎調查、信息搜集、課題研究以及納入規劃重大項目的論證等前期工作。

在中期評估的基礎上，2008年底至2009年初，國家發改委提出了包含8大領域39個題目的“十二五”規劃前期重大問題，向全社會公開招標，其中有60個單位的選題入選，加上直接委托研究，發改委系統內部研究，選題大約有數百個之多，參與專家數千人、研究人員達上萬人，形成幾百萬字的研究報告。

上述研究成果直接為起草《“十二五”規劃綱要》服務，相當于“自下而上”驅動的政策制定模型。這是世界最大規模的公共政策“集體研究”、“密集研究”和“競爭研究”，國家“花錢”購買“公共決策知識”

對于同一重大題目，國家發展和改革委員會采取委托多家研究的方式，以便廣納善言，集思廣益。例如其中最重要的選題，《“十二五”規劃總體思路和目標研究》，共委托了國家信息中心、國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院、國家行政學院、清華大學國情研究中心四家進行獨立研究，于2009年9~10月提交報告。

在此基礎上，國家發改委吸收各方研究成果起草“十二五”規劃基本思路，在形成基本思路初稿以后，國家發展和改革委員會開始征求專家意見、各部門意見。根據各方的修改意見，國家發展和改革委員會對基本思路進行修改完善。

第三步驟為形成“十二五”規劃的《基本思路》(2009年12月至2010年2月)。

根據前期研究成果，國家發改委起草了基本思路意見稿，在征求各方面(指各地區、各部門及專家)意見之后，向黨中央、國務院匯報。中央政治局常委們詳細討論基本思路，達成政治共識后，向各方通報，以統一認識，進行政治動員。這充分反映在2010年2月初胡錦濤、溫家寶、習近平、李克強等四位中央政治局常委在中央黨校省部級主要領導干部落實科學發展觀加快經濟發展方式轉變專題研討班上的講話，為“十二五”規劃的基本思路定調，其主線就是轉變經濟發展方式，關鍵詞就是轉型。

這是一次從民主到集中的過程，主要是社會范圍內民主到集中的過程。而后，開始了下一輪的民主和分散，相當于“自下而上”驅動的政策制定模型。一旦形成基本思路，就為爾后的調查研究、廣泛聽取各方意見、起草黨中央建議提供了基礎。

第四步驟為黨中央《建議》起草階段(2010年2月至2010年10月)。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議(草案)》，是在中央政治局常委會直接領導下制定的。

2010年2月，中央成立由李克強擔任組長的“十二五”規劃《建議》起草小組，起草小組主要由國務院研究室、國家發展改革委以及各部門人員參與。起草小組工作方式大體是先集中學習，主要是集中學習有關材料；隨后組成專題調研組分赴各地調研；在此基礎上起草送審《提綱》。根據中央領導人對于送審《提綱》的指示，以及各方面的意見，起草小組開始集中寫作，起草小建議》起中央政治局常委多次聽取匯報，中央政治局對《建議》進行多次討論。

從3月全國人民代表大會閉幕之后，中央政治局九位常委和其他委員分赴各地進行專題調研。這是中央領導人與地方負責人直接信息溝通的最好形式，一方面“百聞不如一見”，中央領導人直接獲得第一手信息，了解第一手材料，另一方面，地方負責人可以直接反映他們的實際要求和具體建議，就重大政策交換意見，達成共識。

2010年3月~2010年9月間，全國人大、全國政協、民主黨派分赴全國各地就“十二五”規劃編制進行專題調研，為“十二五”規劃編制提供咨詢。與此同時，各階段的起草小組工作人員更是經常性地進行深入調研，通過調研來研究問題，形成思路。2009年末到2010年初，國家發改委赴東部、西部、中部三個地區專題調研，并召開了四個地區(其中東北地區和中部地區合并召開)關于“十二五”規劃思路研究的“片會”

形成《建議》的過程就是民主決策的過程。一是廣泛聽取各地方、各部門黨委(黨組)、黨內老同志和黨內精英意見，以集中全黨的智慧；二是廣泛征求各民主黨派與全國工商聯負責人、無黨派人士等的黨外精英意見，以吸收社會的智慧，對《建議》不斷修改、充實、完善。還要在中央政治局常委會、中央政治局會議多次討論，形成《建議》的討論稿正式提交中共十七屆五中全會。