胡鞍鋼詳解十二五規(guī)劃制定過(guò)程 分為相互連接的11步驟

2010年10月28日 16:51
來(lái)源：財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊

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中國(guó)是如何制定五年規(guī)劃、如何進(jìn)行公共決策的，又是如何進(jìn)行世界最大規(guī)模的決策民主化實(shí)踐的？中國(guó)制定“十二五”規(guī)劃的過(guò)程，可以對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行一個(gè)初步的解答

文/胡鞍鋼

中國(guó)的“十二五”規(guī)劃編制過(guò)程是一個(gè)公共政策決策過(guò)程，它反映了在中國(guó)特有的政治體系內(nèi)所發(fā)生的一系列政治行為或過(guò)程，不同的機(jī)構(gòu)和參與者之間相互作用的過(guò)程，也是一個(gè)逐步制度化、規(guī)范化和程序化的過(guò)程。

公共政策決策過(guò)程包括設(shè)定議程、使政策合法化、執(zhí)行政策、評(píng)估政策。不同的國(guó)家有不同的制度安排和決策過(guò)程，因而就會(huì)有不同的決策結(jié)果和效果。公共政策決策的過(guò)程本身比決策結(jié)果更重要。

對(duì)此，以往人們了解甚少，對(duì)外似乎又很神秘。實(shí)際上，它是一個(gè)較為公開的、有其程序性的公共政策與公共決策的過(guò)程，分為多個(gè)步驟，每一步驟都會(huì)形成一個(gè)階段性的成果。

“十二五”規(guī)劃的制定過(guò)程，大體可以分為以下相互連接的11個(gè)步驟：

第一步驟為中期評(píng)估(2008年3月至2008年12月)。

國(guó)務(wù)院賦予國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的主要職能之一，是擬訂并組織實(shí)施國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃。2008年3月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)組織開展“十一五”規(guī)劃中期評(píng)估。中期評(píng)估是《國(guó)家發(fā)十一五”規(guī)劃綱要》第48章首次明文規(guī)定的重要程序，是一個(gè)充分民主的過(guò)程。

評(píng)估過(guò)程首先包括三類主體的評(píng)估：各部委組織對(duì)本部門的“十一五”專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估；地方各級(jí)(主要是省級(jí))政府也都對(duì)本級(jí)政府的“十一五”規(guī)劃實(shí)施情況評(píng)估；第三方獨(dú)立評(píng)估。

其中，第三方獨(dú)立評(píng)估是新增加的程序，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、清華大學(xué)國(guó)情研究中心和世界銀行駐華辦事處三家機(jī)構(gòu)分別以各自的視角和獨(dú)立的分析提交了評(píng)估報(bào)告，包括客觀的批評(píng)意見(jiàn)，同時(shí)各自提出下一步實(shí)施規(guī)劃的政策建議，作為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)起草中期評(píng)估報(bào)告的重要參考，充分體現(xiàn)公共政策實(shí)施評(píng)估的專業(yè)化、國(guó)際化以及獨(dú)立性和客觀性。 這不僅在中國(guó)是首次，而且在國(guó)際上也是首次。

同時(shí)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)還廣泛聽取意見(jiàn)，深入基層進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、召開座談會(huì)等形式廣泛征求意見(jiàn)，并向全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)經(jīng)委員會(huì)作專題匯報(bào)，及時(shí)接受指導(dǎo)。

在充分民主的基礎(chǔ)上，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)集中各方意見(jiàn)，起草《“十一五”規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估報(bào)告》，并于2008年12月24日由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主任張平向十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議報(bào)告，同時(shí)附上三家獨(dú)立評(píng)估報(bào)告摘要。

這反映中國(guó)五年規(guī)劃獨(dú)特的學(xué)習(xí)機(jī)制：前一個(gè)五年規(guī)劃實(shí)施過(guò)半，進(jìn)行他方和自我評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)突出問(wèn)題，及時(shí)提出解決辦法，及時(shí)改進(jìn)《綱要》編制，也為制定下一個(gè)五年規(guī)劃做了鋪墊。

第二步驟為前期研究(2008年底至2009年底)。

這包括進(jìn)行基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、課題研究以及納入規(guī)劃重大項(xiàng)目的論證等前期工作。

在中期評(píng)估的基礎(chǔ)上，2008年底至2009年初，國(guó)家發(fā)改委提出了包含8大領(lǐng)域39個(gè)題目的“十二五”規(guī)劃前期重大問(wèn)題，向全社會(huì)公開招標(biāo)，其中有60個(gè)單位的選題入選，加上直接委托研究，發(fā)改委系統(tǒng)內(nèi)部研究，選題大約有數(shù)百個(gè)之多，參與專家數(shù)千人、研究人員達(dá)上萬(wàn)人，形成幾百萬(wàn)字的研究報(bào)告。

上述研究成果直接為起草《“十二五”規(guī)劃綱要》服務(wù)，相當(dāng)于“自下而上”驅(qū)動(dòng)的政策制定模型。這是世界最大規(guī)模的公共政策“集體研究”、“密集研究”和“競(jìng)爭(zhēng)研究”，國(guó)家“花錢”購(gòu)買“公共決策知識(shí)”

對(duì)于同一重大題目，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)采取委托多家研究的方式，以便廣納善言，集思廣益。例如其中最重要的選題，《“十二五”規(guī)劃總體思路和目標(biāo)研究》，共委托了國(guó)家信息中心、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院、國(guó)家行政學(xué)院、清華大學(xué)國(guó)情研究中心四家進(jìn)行獨(dú)立研究，于2009年9~10月提交報(bào)告。

在此基礎(chǔ)上，國(guó)家發(fā)改委吸收各方研究成果起草“十二五”規(guī)劃基本思路，在形成基本思路初稿以后，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)開始征求專家意見(jiàn)、各部門意見(jiàn)。根據(jù)各方的修改意見(jiàn)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)對(duì)基本思路進(jìn)行修改完善。

第三步驟為形成“十二五”規(guī)劃的《基本思路》(2009年12月至2010年2月)。

根據(jù)前期研究成果，國(guó)家發(fā)改委起草了基本思路意見(jiàn)稿，在征求各方面(指各地區(qū)、各部門及專家)意見(jiàn)之后，向黨中央、國(guó)務(wù)院匯報(bào)。中央政治局常委們?cè)敿?xì)討論基本思路，達(dá)成政治共識(shí)后，向各方通報(bào)，以統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，進(jìn)行政治動(dòng)員。這充分反映在2010年2月初胡錦濤、溫家寶、習(xí)近平、李克強(qiáng)等四位中央政治局常委在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變專題研討班上的講話，為“十二五”規(guī)劃的基本思路定調(diào)，其主線就是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，關(guān)鍵詞就是轉(zhuǎn)型。

這是一次從民主到集中的過(guò)程，主要是社會(huì)范圍內(nèi)民主到集中的過(guò)程。而后，開始了下一輪的民主和分散，相當(dāng)于“自下而上”驅(qū)動(dòng)的政策制定模型。一旦形成基本思路，就為爾后的調(diào)查研究、廣泛聽取各方意見(jiàn)、起草黨中央建議提供了基礎(chǔ)。

第四步驟為黨中央《建議》起草階段(2010年2月至2010年10月)。

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議(草案)》，是在中央政治局常委會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)下制定的。

2010年2月，中央成立由李克強(qiáng)擔(dān)任組長(zhǎng)的“十二五”規(guī)劃《建議》起草小組，起草小組主要由國(guó)務(wù)院研究室、國(guó)家發(fā)展改革委以及各部門人員參與。起草小組工作方式大體是先集中學(xué)習(xí)，主要是集中學(xué)習(xí)有關(guān)材料；隨后組成專題調(diào)研組分赴各地調(diào)研；在此基礎(chǔ)上起草送審《提綱》。根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于送審《提綱》的指示，以及各方面的意見(jiàn)，起草小組開始集中寫作，起草小建議》起中央政治局常委多次聽取匯報(bào)，中央政治局對(duì)《建議》進(jìn)行多次討論。

從3月全國(guó)人民代表大會(huì)閉幕之后，中央政治局九位常委和其他委員分赴各地進(jìn)行專題調(diào)研。這是中央領(lǐng)導(dǎo)人與地方負(fù)責(zé)人直接信息溝通的最好形式，一方面“百聞不如一見(jiàn)”，中央領(lǐng)導(dǎo)人直接獲得第一手信息，了解第一手材料，另一方面，地方負(fù)責(zé)人可以直接反映他們的實(shí)際要求和具體建議，就重大政策交換意見(jiàn)，達(dá)成共識(shí)。

2010年3月~2010年9月間，全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)、民主黨派分赴全國(guó)各地就“十二五”規(guī)劃編制進(jìn)行專題調(diào)研，為“十二五”規(guī)劃編制提供咨詢。與此同時(shí)，各階段的起草小組工作人員更是經(jīng)常性地進(jìn)行深入調(diào)研，通過(guò)調(diào)研來(lái)研究問(wèn)題，形成思路。2009年末到2010年初，國(guó)家發(fā)改委赴東部、西部、中部三個(gè)地區(qū)專題調(diào)研，并召開了四個(gè)地區(qū)(其中東北地區(qū)和中部地區(qū)合并召開)關(guān)于“十二五”規(guī)劃思路研究的“片會(huì)”

形成《建議》的過(guò)程就是民主決策的過(guò)程。一是廣泛聽取各地方、各部門黨委(黨組)、黨內(nèi)老同志和黨內(nèi)精英意見(jiàn)，以集中全黨的智慧；二是廣泛征求各民主黨派與全國(guó)工商聯(lián)負(fù)責(zé)人、無(wú)黨派人士等的黨外精英意見(jiàn)，以吸收社會(huì)的智慧，對(duì)《建議》不斷修改、充實(shí)、完善。還要在中央政治局常委會(huì)、中央政治局會(huì)議多次討論，形成《建議》的討論稿正式提交中共十七屆五中全會(huì)。

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