香港大學許成鋼：稅收上應該讓地方政府拿走大頭

2010年11月06日 16:11
來源：鳳凰網財經

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鳳凰網財經訊 2010年11月5日至6日，“首屆財新峰會：變革世界的中國策”在北京舉行。此次會議以“中國與世界”為主題。鳳凰網財經全程進行報道。11月6日“金融新紀元：嬗變與機遇”分論壇上，香港大學經濟金融學院教授許成鋼在演講中強調，地方政府應該得到稅收收入的主要部分。下面是其發言實錄：

許成鋼：我的題目是討論中國的金融和財政的雙重問題，我主要強調的是關于地方債務的問題。我的看法，中國的地方債務問題將從現在起不遠的未來決定中國金融穩定和金融發展重大因素。

先簡單看一點點統計數字，截止到去年年底全國的地方政府通過融資平臺直接或者間接以土地為抵押借債的總額是8萬億，當然有不同的統計口徑，有的統計超過8萬億，有的統計不到8萬億，大體上是8萬億，換句話說1.27萬億美元，這是什么概念呢？相當于占了去年全國銀行新發貸款總額的83%。

如果做一點國際比較，美國全國財政刺激方案是7870億，我國這個數字差不多是美國全國財政刺激方案的兩倍，從數字上看，這是不得了的巨大數字。

下面看一下機制，在2008年全球金融危機里面，我們得到了一個非常重要的教訓，金融危機的背后直接帶動原因是因為特別高的杠桿率，極其高的杠桿率，是歷史上過去沒有發生過的，比如說五大投行杠桿率都到了30%多。

在金融危機發生之前。為什么杠桿率會這么高呢？這是一層一層的金融機構里面由金融創新帶來的一層一層的不負責任的金融行為，無論是借貸還是貸出一方不考慮后果，后果在金融上是指最終要破產。

如果看一下中國地方政府債，和美國有一些相似之處，就是中國的地方政府也在進行兼金融創新，美國金融市場上金融創新以證券化，非常復雜的東西為代表，而在中國地方政府的金融創新就是創造金融平臺，在這個金融創新的條件下也幫助他們自己不要對自己做的這些事情負全部的責任，由這個辦法來提高杠桿率。

中國發生的這個問題也是超出了中國金融監管和銀行監管的范圍了，當然這個銀行監管在一定程度上對這個是有一定責任有一定的監管范圍的，但是這里面更大部分的體制問題是超出了銀行監管范圍。

下面討論一下原因，當我說超出銀監會范圍的，我們想講制度上的原因。首先，中國政府投資主體是從哪里來？這里引用的數字是瑞銀的數字，我也用其他的來源大體上進行了一些核查，瑞銀的數字基本上靠得住，由于他們整理的很好，就引用了他們的數字。

到了08、09年，地方政府占全國政府總開支的比例已經超過了90%，如果地方政府的投資占全國投資總數90%以上，錢從哪里來，當然立即引出下面的問題。

實際上中國的地方政府不僅僅是承擔了全國政府在投資方面開支的大頭，而且全國絕大部分公共品的提供是由地方政府提供的，看開支方面地方政府是政府投資的主體，又是中國提供公共品，公共服務的主體。

看收入一面，自從1994年以來，中國地方政府在全國稅收的收入份額一直在下降，有三個大的臺階，1994年是剛開始進行財政改革，然后1998年在這個方向上進一步減少地方份額，2002年再進一步減少份額，經過這幾步之后，如果我們看正規的稅收收入分配，地方政府在全國的稅收收入里面占的份額就變成了相當小，這就出現了非常基本的矛盾，在公共開支方面，地方政府是主體，但在收入方面地方政府占的份額很小。

另一方面，如果地方政府收入不夠支出，發達國家里地方政府可以發債券的，但是在中國地方政府原則上不可以發債券。

地方政府赤字嚴重，尤其是貧窮省份。北京、上海、廣東、浙江等大體上收支平衡。而青海、甘肅則嚴重赤字。

地方政府很聰明，進行了許多金融創新，就造出來了融資平臺或者叫做城市開發投資公司，用這些辦法繞過了一系列的規定，以土地為抵押，從銀行體系里借到了巨額的貸款，其中有一些省杠桿率是相當高的，帶來了相當大的風險。

以地方融資平臺為基礎，地方政府的貸款逐年增加，尤其是在金融危機之后，金融創新一方面起了巨大的作用，另一方面又帶來了巨大風險。

目前的樓市調控政策加大了上述風險。地方政府貸款主體是以土地為抵押的，土地未來的價值至關重要。如果地價持續五年下降，有一些省份杠桿率很高，就會出嚴重的問題。從而反過來帶動整個金融體系、銀行體系會出大的問題。

許成鋼提出四條政策建議：其一，改革地方政府只向上級負責的體制；其二，地方政府應該得到稅收收入的主要部分；其三，允許地方政府發債券；其四，政企分開。