發改委欲將PE備案先行先試制度化與證監會奪監管權

2010年11月15日 08:56
來源：中國風險投資網

0人參與0條評論

PE潮如火如荼，發改委牽頭起草的《股權投資基金管理暫行辦法》難產之后，希望以部門規章形式，發布《試點地區股權投資企業管理辦法》（下稱《試點辦法》），將正在實施的備案先行先試政策制度化。

股權投資界一位資深人士表示，他們對此十分關注，“目前還沒聽說有明顯進展”。發改委財金司相關人士則不愿深談：“主管處室還在研究討論階段。”

備案制度化之所以敏感，只因涉及誰來監管私募股權投資基金（下稱PE）。對此，發改委和證監會的爭執由來已久。

2009年6月，發改委向國務院上報了《股權投資基金管理辦法》，國辦在征求意見時，證監會認為，PE的監管權應由證監會行使，而產業投資基金顯然屬于PE的范疇。發改委雖多次與證監會溝通，至今仍未取得共識。

在久拖未決的尷尬局面下，發改委醞釀單獨出臺《試點辦法》，認為對備案管理的規定不涉及行政許可事項，也未涉及其他部門職能，可由發改委單獨發布。但在業界看來，這是發改委對PE監管權的“宣誓”。

據本刊記者了解，目前發改委財金司已就此擬定征求意見稿，發改委法規司進行了修改，征求了發改委內部以及六個試點地區的協助備案管理部門、國家工商總局、北京股權投資協會等意見，基本沒有異議，但目前還未上發改委的領導辦公會討論，出臺時間尚未確定。

此外，目前正處在《基金法》修訂期間，PE是否要納入其中，也是重大議題之一。知情人士分析，在《基金法》修訂期間，各部門單獨出臺規章并不被鼓勵。主要考慮有二，一是法規是否會直接與《基金法》沖突，二是部門規章的導向會對市場形成影響。

對此，發改委有關人士認為，《基金法》修訂何時能夠完成，在PE的監管問題上能否達成共識還都是未知數，發改委在權限之內將備案制度化，并無不妥。

備案成風

發改委原本只負責官辦PE的行政審批，即以渤海產業基金為首的諸多產業投資基金，其出資人或管理人以國有機構為主。但隨著市場PE潮風起云涌，越來越多的市場化PE主動到發改委備案。他們目標明確，全希望在社保基金“雀屏中選”，因為在發改委備案是獲得社保出資的前提。

自2008年4月以來，至今發改委已經為天津濱海新區和北京中關村科技園區三批22家企業進行了備案。

2008年4月，天津市政府根據國務院有關濱海新區可以在股權投資方面先行先試的精神，向發改委報函，很快發改委同意在濱海新區自主完成工商登記的股權投資企業及其受托管理機構，可以申請向發改委備案并接受發改委的監管。

2009年3月，國務院批復，在中關村科技園區范圍內注冊登記的股權投資企業，適用國家關于股權投資企業備案先行先試政策。

去年底，國務院先后批準了武漢東湖新技術產業開發區、長江三角洲地區也可享受股權投資企業備案先行先試政策以后，各個地方政府都在爭相設立產業投資基金，最近鐵道部也提出要設立鐵路產業投資基金。

這些帶有國有色彩的基金，按照行政審批程序也需要發改委批復才可籌建，但相應的管理規章缺失已久。

從國際實踐看，近期美國國會通過金融改革法案，規定管理資產規模1.5億美元以上的股權投資機構，均需履行備案手續。因此，發改委認為，迫切需要出臺先行先試的PE管理辦法。

政策新動向

此次《試行辦法》是對資本規模5億元以上的企業備案，但與此前的《股權投資基金管理暫行辦法》有諸多不同。

一是“事后備案”。按照《股權投資基金管理暫行辦法》，先給管理公司實行有條件備案以后，才允許管理公司募集基金，基金募集成功再予以備案。事實上，這種方式使得管理部門對市場主體起到了增信和背書的作用，尷尬的是，不少基金即使備案還難以募集到資金。

而《試點辦法》中，發改委不再“背書”，股權投資企業在完成募資并辦理工商登記手續后再到發改委備案。

二是為了保證不涉及其他部門的監管權限，即使備案也不能叫作“基金”，只能叫作“企業”。而按照《股權投資基金管理暫行辦法》，PE不僅可叫“基金”，還可采取信托形式。

三是《試點辦法》規定實行一級備案管理制度，市場主體直接申請到國家發改委備案，所在地協助備案管理部門只是審查備案文件是否齊全；而《股權投資基金管理暫行辦法》規定實行國家發改委和省級備案管理部門兩級備案制。

尤其值得注意的是，這一新的管理辦法，對于規模5億元以上企業有“強制”意味——發現股權投資企業及其受托管理機構未備案的，應督促其在20個工作日內向管理部門申請辦理備案手續；拒不備案的，應將其作為“規避備案監管股權投資企業和受托管理機構”，通過國家發改委門戶網站，向社會公告。而此前的《股權投資基金管理暫行辦法》，主要是針對國有機構出資的PE，民企出資的PE并非要進行備案。其值得注意的

發改委有關人士認為，希望能夠“好人舉手”，并且通過對上規模PE的全面備案而對行業情況有所了解。“這樣發改委不再承擔背書的風險。”

監管爭議

發改委原先的備案缺乏詳細制度，本身并不是一種監管機制，也不具備監管手段，比如，大量PE注冊在天津，其投融資行為卻在上海、北京等其他活躍地區。一旦出了問題，也難以避免監管機構間互相推諉的現象。

2009年，接連出現紅鼎、匯樂等股權投資企業涉及非法集資的案例，天津發改委相關人士在接受采訪時表示：“備案與否都是自愿的，備案時我們重在審查資質，至于此后的投資行為，自然有工商、公安等其他部門去查是否違法違規。我們沒有跟蹤查看的權力。”

此番《試點辦法》規定，股權投資企業發生增減資本、修改章程等重大事項，都要在規定時間內向發改委備案報告。而發改委有權通過信函、走訪等形式對股權投資企業進行年度檢查。這無疑已經帶上了“監管”的味道。而“強制備案”一旦出臺，等于把對市場有影響的大型PE均納入其管理范圍。番《

“我們認為PE不應有監管。”PE界一位律師認為，股權投資企業和其他企業并無不同，有工商等一系列常規監管機構已經足夠，法律法規內的投資行為都應該由市場來調節。“亂是初期的必然現象。”

雖然發改委并無行政處罰措施，但“向社會公告”這一提法還是令不少PE膽戰心驚。“做這一行，名聲很重要。”PE機構一位工作人員如是說，“誰也不愿意公開得罪主管部門。”

亦有業內資深人士指出，新興的PE行業一旦被某個權威部門監管，很可能由于過度監管而被掐死。這無疑是業內多數人士擔心的問題。