趙陽：城鎮化與土地制度改革

2010年12月06日 08:42
來源：《中國改革》

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農村集體建設用地與農民依法承包的土地一樣，都是農民集體所有，是農民的財產。只要符合用途管制和規劃，納入年度土地利用規劃，就應該與國有建設用地享有同等的權利

趙陽

改革開放以來，我國經濟進入了一個快速發展的通道。改革是從農村開始的，農村的改革首先就是土地制度的調整。杜潤生先生1998年在改革開放20周年座談會上就說：農村改革，主要是兩點。第一是實行了家庭聯產承包責任制，土地公有、家庭承包；第二，就是恢復了市場交易。由此可見，土地制度變革在農村改革發展中確實至關重要。

32年的改革開放，是工業化、城鎮化快速發展的過程，我國GDP以年均10%的速度增長，城鎮化率以每年0.9個百分點提高，特別是從1996年以來，城鎮化率超過30%后，進入一個加速發展階段。1996年到2009年，平均每年增長1.27個百分點，帶來了經濟結構的巨大變化和社會結構轉型。

這個過程中，從國家現代化的角度來說，出現的最大變化、面臨的最大壓力是對土地的需求急劇增加和巨大數量的農民轉移進城。在這個大背景下，我國的土地制度面臨著前所未有的復雜局面和嚴峻挑戰，一系列重大理論和政策問題亟待做出抉擇。

關于農地經營制度問題

我國的農地經營制度，有兩個核心內容：一是土地承包關系，二是土地流轉。而后一個是近兩年農村土地制度的熱點問題，特別是2008年10月中共十七屆三中全會做出《關于農村改革發展若干重大問題的決定》(下稱《決定》)后，土地流轉更是成為媒體和社會各界關注的焦點問題。

十七屆三中全會《決定》關于農地制度的一項重大改革，就是明確了現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，這對進一步落實《物權法》關于承包經營權作為農民擁有的一項重要財產權利指明了方向。十七屆三中全會至今已經兩年多了，我們看到，無論是從法律法規的完善還是從各地各相關部門貫徹落實情況看，關于土地承包關系“長久不變，的落實、進展都不大，大家關注的焦點依然主要集中在土地流轉問題上。

這些年來，中國的農村土地流轉一直穩步發展。這與三個方面變化有關：一是經濟結構發生變化，特別農村勞動力就業發生了巨大變化。二是隨著經濟的快速發展，資本在加速積累。從一定意義上講，資本也在尋求出路，希望從事農業的經營，從而對農地產生需求。三是有一些地方把土地流轉與招商引資結合起來，甚至跟干部的業績考核掛鉤，定任務，下指標。從實地調查看，近兩年這輪土地流轉快速發展，行政推動是主要動力。2006年前的十年，農戶承包土地的流轉面積年平均增長率14%左右，但到了2008和2009年，年增長率都超過了50%，明顯加速。大規模的流轉多與工商企業包括外資等法人組織參與有關，有的單個項目流轉面積上萬畝、甚至幾十萬畝以上。針對這種混亂現象，有必要從理論和政策上廓清認識。我想，這里有三個誤區需要澄清：

第一，土地流轉的根本目標是什么？早在1984年一號文件中，中央就明確提出鼓勵農地流轉給種田能手，其基本思想非常明確，即土地流轉主要是為了優化勞動力和土地資源的配置，為了更好地提高土地利用效率。當然，客觀上講，土地流轉必然帶來一個經營規模的變化。但是，目前有一個誤區卻是，土地流轉是為了農業的規模經濟。

但是，農業的規模經濟究竟怎么實現，答案并不確定。世界銀行的研究結論非常明確：在農業生產領域，規模經濟是基本不存在的。世行的報告有一句話說：一個農場，只要能夠使用中型拖拉機，就基本沒有什么規模經濟可言。正是從這個意義上講，規模經營的效益不能僅僅盯在土地上。

第二，目前土地流轉的發展速度究竟是快還是慢？目前全國農地流轉已達到1.7億畝以上，占全國農地承包面積的13%還多。無論是從發展階段看，還是從國際比較看，都可以肯定，這個發展速度并不慢，流轉率也不低。

2006年夏，我與聯合國糧農組織和世行一些專家到廣西調研，當時我們就此問題專門討論過。他們認為，像中國這樣的農地流轉速度，與世界上絕大多數國家比，都不算慢。而且農地流轉是否充分，主要指標是要看農戶想要流轉的土地是否都轉出去了。因此，我國當前農業經營的主要矛盾，并不是農地流轉的快慢問題，而是農業社會化服務不足的問題。也正因此，十七大報告和近幾年的中央一號文件均多次強調，要建立健全農村土地承包經營權流轉市場，同時加強農業社會化服務平臺的建設。

第三，如何認識土地的規模經營問題？需要澄清的是，在我國現有人均資源占有條件下，我們對農地規模經營的預期不要太高，而且對規模經營發展的進程應該有一個科學、客觀的判斷。在這個問題上，國際經驗值得借鑒。

日本的經濟發展水平和現代化程度很高，非農就業比重超過95%，但農業的經營規模依然只有戶均兩公頃。我國第一產業的勞動力數量，由增到減的拐點出現在1991年，2009年首次降到3億以下。那么與世界上實現現代化的國家比，應如何科學評估中國農業耕作規模擴大的速度和進程？

根據1996年、2006年兩次全國農業普查數據，我做過一個縱向比較。十年間種植業從業勞動者平均耕作規模年均提高約1.8個百分點。同一時期，我國城鎮化率年均提高不到1.3個百分點。這樣一個速度，我們還能說它慢嗎？還有另一個問題是：家庭經營的規模進程如何？根據農業普查，我國農業家庭經營戶，十年間總量增加了3.7%，也就是說，這些年來我國農業的家庭經營規模依然在縮小。對這一現象，要有一個全面客觀的分析。

通過日本、韓國等東亞國家和我國臺灣地區的比較，基本結論是，農戶家庭數的下降，大約要滯后于勞動力拐點的出現10年至15年。在中國，近20年過去了，農戶家庭數量還沒到達這個下降的拐點。這就一定有特殊的影響因素在起作用。客觀地說，我國的城鎮化率是有“水分”的比許多專家指出，目前的統計缺陷導致城鎮化率虛高，大約1.5億農村人口“被城市化”。勞動力到城市里，進入二三產業，但是農民工及其家庭人口中，只有很少部分真正轉變為市民。這恰恰是導致中國農業生產經營戶數量變動趨勢滯后于國際比較的主要原因。

無論是從歷史還是國際比較來看，一個基本結論是：土地規模經營的發展，首先受到資源稟賦的約束。這不僅僅是個政策問題。土地流轉問題要從長期發展的角度去看，一方面，要切實落實農地承包權“長久不變”，保障農民土地的財產權利，在地權穩定的前提下促進流轉；另一方面，只有積極穩妥推進城鎮化，讓符合條件的農業轉移人口盡快進城落戶，并享有與城鎮人口同等的權益，變”土地的城鎮化”為“人口的城鎮化”，減少農村人口和農戶家庭的數量，才能真正實現土地的適度規模經營。反過來說，如果脫離經濟發展的實際，靠行政推動來快速地流轉農地，除了本身基礎不穩定，還會蘊藏很多風險。

用行政力量大力推動的土地流轉帶來三個不良后果：第一，從農民角度來講，行政推動就可能發生違背意愿強制流轉的問題，而由于企業發展需要的租期一般很長，即使農民認為當期價格合算，也可能損害農民長期權益。第二，從土地利用角度看，存在一個經營“非糧化”和用途“非農化”問題，據有關部門統計，2009年全國流轉土地不種糧的比例已超過40%，一些地方擅自“批準”或默許工商企業在獲得流轉土地后改變農業用途，或者違規擴大非農建設用地比例，建永久性餐飲娛樂、休閑設施。這不僅不利于國家糧食安全，也可能導致建設用地盲目擴張和宏觀調控失衡。第三，行政主導的流轉會動搖農業家庭經營的主體地位。如果要用企業或雇工農場來替代農業的家庭經營，就可能犯與推行人民公社制度類似的歷史性錯誤。因此，農地流轉和規模經營問題，既是個重大的政策底線問題，也是一個是否尊重歷史經驗教訓和農業自身規律的問題。

關于農地轉用制度問題

從我國現行農地轉用制度框架和近年土地利用的實踐來看，有兩個重點問題亟需認真研究和深入探討。一是征地制度改革問題；二是農村集體建設用地與國有建設用地的關系問題，或者說是形成城鄉統一的建設用地市場問題。

(一)關于征地制度改革。我國近幾十年快速發展中，土地征用一直是個焦點問題，這主要是因為，工業化、城鎮化過程中，新增建設用地絕大部分來源于征收農民集體土地。我國法律規定，凡建設均須使用國有土地，同時又規定，為了公共利益需要，可以征收農民集體土地。征地制度改革本質上涉及深刻的利益關系調整。這里，至少有以下三個問題需要深入分析：

第一，保障農民土地權益問題。

30余年的改革過程，實質上是一個逐步形成和確認農民土地權益的歷程。當前，社會高度關注征地問題及其弊端，其原因就是這一制度導致農民土地權益被侵害。目前征地制度，歸納起來有四大弊端：第一是征地范圍太寬，第二是征地過程不透明，第三是補償水平低，第四是安置渠道窄。早在12年前，十六屆三中全會就提出了完善征地制度的總體思路。近年來，相關部門也一直在研究進一步改革的途徑，完善相關政策，但上述問題依然存在。

特別是，征地范圍未能充分體現公共利益的目的，征地補償標準雖有較大幅度提高，但補償依然是參考土地的原農業用途，沒有合理體現土地財產權益。比如大中型水利水電項目依然按農地原產值的16倍補償，被征地農民社會保障水平低等。其中引起矛盾沖突最大、社會關注最多的就是農民權益被侵害問題，有時直接引發較大規模群體性事件，造成惡劣影響。

第二，土地供需矛盾問題。

大量征占農民集體土地，主要是工業化、城鎮化快速發展導致土地需求劇烈增加的結果。目前，我國每年建設用地的指標是600萬畝左右，前幾年大約是400多萬畝，但據國土資源部估計，受地方發展的動力機制和激勵機制影響，“十一五”期間全國建設用地總需求每年在1200萬畝以上。而建設用地的實際利用數，據測算每年可能超過1000萬畝。顯見，其中相當部分建設用地屬違法違規用地，并未納入年度用地計劃。長此以往，由此帶來的一系列深層次問題和重大矛盾無法回避，亟需認真研究、做出抉擇。

第三、耕地嚴重浪費問題。

在現行征地制度下，較低的征地補償成本，與既有的“土地財政”“土地財政”金融”機制疊加，客觀上反而縱容了土地征占，實際上也放大了土地需求。一個后果就是，優質耕地資源被征占，而建設用地利用卻比較粗放。

據國土資源部統計，目前我國工業用地的容積率一般只有0.3-0.6。2007年我曾在一個直轄市調查，其鄉鎮工業園區的平均容積率只有0.11。應該看到，這種經濟發展的社會成本、資源成本極其昂貴。在工業化的過程中，有一筆賬是要算的：即我們在30多年快速工業化、城鎮化過程中，耕地資源的代價是多少？

我們可與日本做一比較。1978年到2010年，中國按當年價格，GDP總量增長將超過100倍，總量5萬億美元以上。這32年間，耕地凈減少高達1200萬公頃以上。日本在1965-1995年也有一個類似的高增長階段，在此期間，日本經濟總量增長了約110倍，總量也達到5萬億美元，但其凈減少的耕地只有103萬公頃，只是我們的1/12。土地是財富之母，更是農業之本。因此，落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，完善有關配套法規政策，已成當務之急。

(二)關于集體與國有建設用地的關系。在現行法律框架下，建設用地分為國有建設用地和農村集體建設用地。按現行法律規定，只有農民才能使用集體建設用地，一是農民辦企業，二是用于鄉村公益設施建設，三是村民建住宅。同時，法律還規定，農村集體建設用地只有因企業破產、兼并等情形發生時才能依法轉移給農民以外主體使用。

這種區分的最初目的也是出于用途管制的需要，并不能簡單地認為其造成了土地市場的城鄉二元結構。在符合規劃的前提下，這兩個用地制度原本是獨立運行的。對農民自用的集體建設用地，用地主體有嚴格限制。但近幾年也出現了農村集體建設用地盲目進入市場的問題。最主要的就是鄉鎮政府和村組織違規突破用地主體的限制、自行批準集體土地進入建設用地市場。

針對征地制度不完善及當前集體建設用地利用出現的新情況，十七屆三中全會提出，要嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，推進征地制度改革。同時，明確提出“在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準建設非公益性項目，可以使用農村集體土地”，這實際上是有條件地放開了農村集體建設用地進入市場。

同時，十七屆三中全會還提出，要逐步建立城鄉統一的建設用地市場，規定對依法取得的農村集體經營性建設用地，可以直接進入土地市場轉讓土地使用權，在符合規劃前提下與國有土地享有平等權益。這是因為，農村集體建設用地與農民依法承包的土地一樣，都是農民集體所有，也是農民的財產。只要符合用途管制和規劃，納入年度土地利用規劃，就應該與國有建設用地享有同等的權利。這是建立城鄉統一的建設用地市場的核心要義和理論基礎。

目前，這方面的配套政策還有待細化，涉及有關法律法規也有待完善。這一重大舉措不僅有利于維護農民土地權益，也有利于解決征地制度和土地資源管理面臨的挑戰和難題。我認為，構建城鄉統一建設用地市場是完善我國現行土地制度框架的重大突破，而這一點恰恰沒有得到足夠重視。

最近兩年，諸多地方把目光集中在“城鄉建設用地增減掛鉤”上。國土資源部近年開展該項試點，也是試圖在兩種所有制建設用地之間搭建一個橋梁。從長遠發展看，隨著我國工業化、城鎮化深入發展，農村人口逐步進入城鎮，農村建設用地減少是必然的，但當前的問題是不少地方未經國土資源部批準，擅自開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，或者違規實施掛鉤政策。也有的地方，以新農村建設為名，違背農民意愿搞大拆大建、強拆強建。這樣做的后果，客觀上導致建設用地規模計劃外擴大，也導致該復耕的農村建設用地不能復墾為耕地。同時，村莊整理節余下來的建設用地指標，地方政府為了獲取更多的土地收益，也不愿意留在當地，而將其轉移到大中城市使用。土地有兩個最大的特性，一是不可再生，一是不可移動。所以地方就通過“掛鉤”來解決所謂“農村缺錢”和“城市缺地”的問題是由此，農村節約的建設用地指標就要“飄”到大城市邊緣。

一方面，被征收的大多是一些設施條件和土質非常好的耕地資源，從東南沿海和一些大城市、超大城市過去的發展，都能看到類似的情況。另一方面，縣域經濟發展空間受限，農民當地就業困難，不得不外出打工，新農村變成“空心村”。而大城市進入成本高，農民變市民困難，真正的城鎮化進展就會緩慢。正因此，去年底的中央經濟工作會議再次強調了大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化戰略，提出要把加強中小城市和小城鎮發展作為重點。

一個有效的土地制度，應當與國家長遠發展戰略相適應，并促進這些戰略真正能“落地、開花、結果”。在上述政策框架下，我認為，應讓“增減掛鉤”回歸本源，即：(一)它是一個規劃思路。(二)它是耕地占補平衡的一種形式。其目的是“引導新辦鄉村工業向建制鎮和規劃確定的小城鎮集中”，促進縣域經濟發展(國發(2004)28號文件)。其基本原則是要確保“增加耕地有效面積，提高耕地質量，建設用地總量不突破原有規模”(國土資發(2008)138號文件)。今后，應當遵循發展規律，規范開展試點，逐步探索完善，為土地制度的改革和完善提供有效經驗。

10月中旬閉幕的中共十七屆五中全會提出，要合理界定城市的邊界。這不僅僅是防止和治理“城市病”的問題，也涉及國家糧食安全、稀缺資源利用、農民權益保障等重大問題。今后，應嚴格執行中共十七屆三中全會、五中全會的方針政策，加快完善有關法律法規和配套政策，加快改革征地制度，加快構建城鄉統一建設用地市場。

(此文據作者在第四屆中國農村發展研究獎頒獎大會暨城鎮化過程中農業和農村發展論壇上主題演講整理，經作者審定。)

趙陽為中央農村工作領導小組辦公室一組副組長、研究員