新十年能源外交布局

2011年01月13日 15:00
來源：第一財經日報作者：李東超

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在即將過去的2010年，中國能源外交對支持能源企業“走出去”、保障國家能源安全起到了重要作用。

中國國際問題研究基金會能源外交研究中心主任王海運認為，今后十年，既是國際戰略環境的急劇變動期，也是中國和平發展的關鍵機遇期。由于中國能源安全對境外資源的依存度越來越高，主要能源企業的經營重心逐步外移，能源外交的重要性因此而顯得更加突出。

三大特征

今后十年國際格局和國際秩序將進入大變動、大調整的關鍵時期，這種變動與調整必然影響到能源外交的宏觀環境。總的來說，未來十年中國的能源外交環境有三大特征。

一、國際格局將處于從單極霸權向多極制衡的過渡期。美國的霸權地位逐漸衰落，軟硬實力和對外干預能力全面下降。隨著新興市場國家的群體式崛起，霸權國家和新興市場國家間的矛盾將會進一步凸顯。這種矛盾也會反映在能源關系上：為了遏制新興市場國家的崛起，美國必然加強對全球能源體系的控制；新興市場國家要實現自己的國際能源利益，難免要和美國發生利益沖突。

在由單極世界向多極世界過渡的“準多極時代”，各個力量中心的發育還不成熟，全球治理模式和機制遠未成形，因而容易出現混亂無序的局面。這也決定了未來十年，中國能源外交的宏觀環境可能比較復雜，中國能源企業“走出去”的機遇與挑戰同時增多。

二、世界經濟的復蘇仍然存在很大的不確定性。在遭遇全球金融危機后，新興市場國家率先實現經濟復蘇，而發達國家的經濟恢復勢頭仍不樂觀。新興市場國家的經濟復蘇將拉動能源消費的緩慢增長，這種緩慢增長有利于能源開發投資的擴大、供需基本面的平衡，因而有利于國際能源市場的穩定。

此外，世界各國都在加強金融監管，將減少金融投機對國際能源市場的干擾，有利于國際能源價格的穩定，避免其大起大落。這對能源進口國以合理的價格獲取能源資源、保障能源安全是一個利好消息。

三、低碳革命將引起能源結構的重大變化。在化石能源日益減少、氣候變化壓力日益增大的大背景下，近年低碳革命蓬勃興起。這也是實現社會、經濟可持續發展的必然要求。以清潔發展為主要訴求的低碳革命，最直接的影響將是引起能源結構和能源消費方式的重大調整，新能源、清潔能源和可再生能源所占比重將逐漸增多。長期看，這種變化有可能沖擊原有油氣資源國的強勢地位，傳統化石能源的價格也會受到一定程度的影響，世界能源格局將因此而發生某種變化。

宏觀環境的變化，將會直接或者間接影響到中國能源外交的運籌。由于中國能源安全對境外能源資源的依賴日益增大，隨著中國能源企業“走出去”進程的加快，未來中國能源的活動將更多地集中在境外。但是，中國能源外交迄今仍然缺乏系統性的境外戰略布局。因此，從戰略高度認識國際能源合作的重要性，制定具有前瞻性的能源外交戰略，以統一各國際能源活動主體的思想，協調其行動，已經迫在眉睫。

重點國家和地區布局

中東地區是世界油氣最為豐富的地區，也是中國最主要的油氣供給地。不管該地區形勢多么復雜，中國都應穩步地推進與該地區的油氣合作。

在中東地區，深化油氣合作的首選對象應是那些資源豐富、宏觀環境條件較好、風險較小的國家，例如沙特、卡塔爾等。

伊拉克和伊朗由于油氣產能增長潛力巨大，本應成為未來我突破上游領域的重點對象。但是，安全環境復雜，國際政治方面的障礙性因素較多。伊拉克政局不穩，美國撤軍后恐怖活動可能會有所反彈。伊朗因核武器問題依然受到國際制裁。

對于與這類國家的油氣合作，既應積極推進，同時又必須采取風險規避措施，建立風險預警、防范機制，包括與當地政府合作，建立自己的安保公司。此外，中國石油(601857,股吧)企業還應在回饋當地社會、造福當地人民、融合當地文化方面采取更多的措施，這也是保護企業員工和財產安全的重要途徑。讓當地人民受益，獲得當地人民的信任，當地人民就會自發保護石油企業。

中亞是中國能源外交的重點地區。該地區油氣資源豐富，而且和中國接壤，實現與中亞國家的互利共贏和共同發展具有多重戰略意義。

2011年是上海合作組織(下稱“上合組織”)成立10周年。中亞五國除土庫曼斯坦外，均為上合組織成員國。在上合組織的框架內，應把能源關系作為一個突出問題，制定協調能源關系的機制。沒有機制保障的合作，很難長時間持續。

中國與哈薩克斯坦和土庫曼斯坦的雙邊能源合作都取得了豐碩成果，但中國不應囿于已有的雙邊合作，而應雙邊合作與多邊合作并舉。推進多邊合作并非自尋麻煩，在上合組織框架內推進多邊合作機制建設，是增強中國與中亞地區能源關系、推進上合組織發展的有效措施。

當然，這種機制建設是一個漸進過程，需要協調各方的利益，需要各方的逐漸磨合。中國應該積極主動，不懼挑戰。宜采取“穩步推進、從虛到實”的做法，先建立上合組織“能源論壇”，待條件成熟后再適時升格為上合組織框架下的“能源組織”

東北亞地區是中國海外油氣供應的北方通道。中國和俄羅斯互為最大鄰國和戰略協作伙伴國，戰略協作伙伴關系為中俄兩國能源合作提供了有力的政治保障。俄羅斯遠東地區具有豐富的油氣資源，地理上的接壤也為中國利用俄羅斯油氣資源提供了便利條件。

開拓亞洲市場，有利于俄羅斯能源出口多元化戰略的實施，對于俄羅斯實現與亞太經濟一體化也具有重要意義。相信未來中俄兩國能源合作的積極性都會進一步提高。事實上，在過去的一年里，雙方的能源協商和談判活動日趨活躍，能源談判機制的作用也日益突出。

中俄原油管道將于2011年1月1日正式供油，中俄天津煉油廠項目進展順利，田灣核電站3、4號機組完成商務談判。2010年，中國從俄羅斯進口的煤炭有望超過1200萬噸，跨境輸電線路等電力合作也在迅速擴展。

有關中俄天然氣管道的談判已達成原則性協議，困擾雙方的唯一問題是在天然氣價格上的分歧。盡管如此，中俄雙方都表示希望在2011年年中就此問題達成最終協議。“貸款換石油”模式今年在煤炭領域也得到成功運用，該模式還可能在天然氣領域復制。

非洲是近年來中國能源外交進展最快的地區。與非洲的合作一方面增加了中國的海外能源供給，另一方面促進了非洲國家的經濟發展，有利于改變非洲國家貧窮落后的面貌。

中國和許多非洲國家都擁有傳統的友誼，能源合作進展總體良好。對于某些中國企業因急功近利而在當地造成一些負面影響的問題，中國政府應加強管理，鼓勵和引導企業在獲取經濟效益的同時更多地造福當地人民，從而營造更加和諧的能源關系。

蘇丹將于2011年1月舉行公投。目前看，南方獨立的可能性比較大。而南方獨立可能帶來一系列新問題，包括如何妥善處理與南北方關系問題，南方政府治理能力不足問題等。但如果南方獨立得到全民公決承認，中國就必須做好與南方政府合作的準備，同時和南北雙方建立良好的關系。不僅要從油氣資源的角度思考問題，還應從國際政治和外交戰略的高度考慮問題。

南美地區的重點國家是委內瑞拉。委內瑞拉發展對華能源關系的積極性很高，除了認同中國倡導的互利共贏理念外，借助中國的技術和資金優勢促進石油產業的發展，也是其重要考慮。美國長期是委內瑞拉第一大石油出口對象國，查韋斯政府希望擺脫對美國市場的過度依賴，也是其推動對華能源合作的重要動力。中國應在維護中美關系大局和維護與拉美國家共同發展之間尋求平衡。

加強能源通道安全

中國海外能源供應四大通道的格局已經初步形成。北部以中俄油氣管道為主，西部以中哈石油管道和中土天然氣管道為主，南部以中緬油氣管道為主，東部以海上運輸通道為主。

維護能源通道安全是中國能源外交戰略的重要任務之一。為此，中國必須增強維護通道安全的能力。由于直接派兵維護通道安全短時期內難以實現，加強與海上通道要地國家的關系顯得格外重要。

中國既應加強與海上運輸通道沿途重要國家的關系，也應加強與陸上油氣管道過境國家的關系，爭取這些國家在維護通道和管道安全方面給予更多的支持。此外，還要加強陸上管道的多邊合作，建立涵蓋所有過境國的多邊協調機制，形成利益共享、責任共擔的利益共同體，提高抵御恐怖活動、有組織犯罪和自然災害等風險的能力。

活躍在國際能源關系中的各種國際能源組織，在制定國際能源規則上發揮著重要的作用，是影響國際能源秩序的重大因素。中國既是能源消費大國，又是能源生產大國，在國際能源關系中具有舉足輕重的地位，應成為多個國際能源組織的重要成員。中國應積極參與國際能源組織特別是聯合國下屬能源組織的活動。繼續游離在這些國際能源組織之外，是否符合國家利益，值得深入思考。

以國際能源署(IEA)為例。IEA已向中國發出加入邀請，但中國一直以IEA是發達國家的組織為由至今未考慮加入。其實，IEA作為能源消費國組織和中國具有許多重要共同利益，例如維持合理的國際石油價格，加強石油儲備，防止石油供應中斷等。似可考慮在滿足我一定條件的情況下以發展中國家的身份加入。在石油儲備方面我國一時難以達到IEA的標準，但這也正是中國需要繼續加強的方面，可考慮和IEA在此方面開展合作。中國參與IEA會碰到不少問題，但一味回避不是解決問題的辦法。雙方既然有共同利益，就不應回避合作。同IEA的合作，不應影響到我與發展中國家的關系。

要發揮能源外交在國際能源合作的重要作用，還應積極開展公共能源外交。企業、非政府組織和研究機構是公共能源外交的主要行為體。它們所開展的國際能源活動，對于營造良好的合作氛圍、深化國際能源合作調研，可以起到獨特的作用。因此公共能源外交應是中國能源外交需要特別加強的部分。