一號文件鎖定水利改革解決水利投入機制問題

2011年01月29日 19:52
來源：財經(jīng) 作者：翁仕友

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已連續(xù)八年涉農(nóng)的中央“一號文件”，為何今年把焦點鎖定在水利改革上

《財經(jīng)》記者翁仕友

新年伊始，外界廣泛關(guān)注的中央“一號文件”亦將浮現(xiàn)，今年的主題將是水利。

《財經(jīng)》記者獲悉，一份名為《中共中央國務院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》(中發(fā)【2011】1號，即俗稱的中央“一號文件”)將在1月下旬正式公布，接近決策起草和討論的消息人士透露，這份簽發(fā)于2010年底的重要文件，目前已逐級下發(fā)到全國各地縣團級。

該份長達16頁的文件，集中于此前中央經(jīng)濟工作會議討論確定的水利改革問題，提出力爭通過五年至十年扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)滯后的局面，并給出了水利改革的具體“路線圖”。與之呼應，未來五年，國家將陸續(xù)實施約2萬億元(其中中央投資約1萬億元)的投資計劃。

一位參與文件起草的專家介紹，在經(jīng)歷了一輪糧食減產(chǎn)之后，2004年中央“一號文件”重新聚焦“三農(nóng)”。總體來看，歷年中央“一號文件”內(nèi)容一脈相承，但每年文件主題的具體選擇則很有講究，既兼顧長遠，又會考慮當下。

據(jù)介紹，在2011年“一號文件”主題選擇上，文件起草組曾多次召開會議討論，最終中央高層拍板，敲定為水利改革。如此選擇，是基于諸多現(xiàn)實問題的考慮，文件起草討論過程中，大家形成的共識是，以四個“依然”和三個“越來越”來形容推進水利的迫切性。

今后，國家將多渠道籌資“治水”，在水利尤其是農(nóng)田水利建設(shè)上將會掀起新一輪投資熱。投資界人士分析，2011年受益最大的無疑是農(nóng)業(yè)中的水利板塊，水利工程承包公司及建材生產(chǎn)企業(yè)，水利管材、水電電機等設(shè)備制造商，水電運營商等類上市公司將備受關(guān)注。

不過，業(yè)內(nèi)人士亦擔心，由于建設(shè)項目大多由縣級政府執(zhí)行，在地方財力普遍吃緊的情況下，能否如期完成建設(shè)任務不容樂觀。記者接觸到的官學兩界人士均建議，“投入以中央、省級財政為主，減少縣市配套壓力，同時創(chuàng)新融資渠道，尋求投入的長效機制”

沉重的欠賬

水利是農(nóng)業(yè)的命脈，少水則旱，多水則災，究竟多少水量適合農(nóng)業(yè)發(fā)展，需要水利設(shè)施發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。

據(jù)了解，去年冬天以來，山東、河南、河北等北方九省市降水持續(xù)偏少，旱情發(fā)展迅速，冬小麥缺水嚴重，人畜飲水困難突出。其中，山東已有5973萬畝農(nóng)田受旱，小麥產(chǎn)量占到全國四分之一的“中國糧倉”河南受旱面積達1586萬畝。而南方諸省則連遭洪澇災害。

國內(nèi)屢次遭遇大范圍持續(xù)干旱和洪澇災害，除了天氣的異常，另一重要原因是農(nóng)村水利設(shè)施的嚴重不足、落后或失修，致使小雨、小旱均變成大災。嚴酷的現(xiàn)實促成一個共識：水利建設(shè)，特別是中小型水利工程和配套農(nóng)田灌溉網(wǎng)絡(luò)工程滯后，是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和國家糧食安全的“最大硬傷”

國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)所研究室主任姜長云介紹說，改革開放后，特別是農(nóng)業(yè)稅費改革后，鮮有地方興修農(nóng)村水利設(shè)施，很多地方的“一事一議”也議不起來，許多地方的農(nóng)村水利設(shè)施實際上一直在吃上世紀六七十年代的老本。

新中國成立后，國家曾發(fā)動群眾開展了山、水、田、林、路綜合治理的農(nóng)田水利基本建設(shè)，這一階段興修的農(nóng)田讓全國水利受益數(shù)十年。

到了上世紀八九十年代，由于農(nóng)民種糧效益下降，其對于灌溉工程實施建設(shè)積極性不高。同時家庭聯(lián)產(chǎn)承包以后，村集體經(jīng)濟衰落，加之一些勞動力選擇拋荒外出打工，村集體無財力亦無人力投入農(nóng)田水利建設(shè)。

2004年，為了減輕農(nóng)民負擔，中央取消了農(nóng)民參加興修水利“兩工”(義務工和勞動累計工)制度，致使投工投勞興修水利的數(shù)量銳減，這致使農(nóng)村水利建設(shè)出現(xiàn)倒退。其間中央雖然也有舉措，例如支持“五小水利”(小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠)工程建設(shè)，但多是治標之策。

在河南滑縣城關(guān)鎮(zhèn)東孔莊村，《財經(jīng)》記者注意到，1000余畝土地上，平均45畝地僅擁有一眼機井。這些上個世紀所修建的基礎(chǔ)水利設(shè)施，因為地下水位下降，基本處于報廢或者半報廢的狀態(tài)，當?shù)厝四昴隇樗l(fā)愁。

投入不足是造成這一現(xiàn)象的主要原因。根據(jù)第二次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，全國有70%以上的村莊沒有任何農(nóng)田水利建設(shè)投資，而能夠獲得國家投資的村莊僅占9.56%。

全國其他縣市情形也大抵如此。農(nóng)田水利建設(shè)曾主要依靠農(nóng)民投工投勞、自籌資金，后來中央、省級財政開始投入，但投入規(guī)模偏小。“十一五”前兩年，中央水利基建投資年均僅為327億元，在總盤子不大的情況，中央水利投資又傾向于大江大河治理，農(nóng)田水利建設(shè)依舊是欠賬過多、設(shè)施薄弱。

2008年國家出臺擴大內(nèi)需政策，中央水利基建投資規(guī)模開始大幅上升。據(jù)統(tǒng)計，“十一五”后三年，年均投資760億元，年均增長433億元，2010年投資規(guī)模達到987億元。

據(jù)悉，由于長期以來農(nóng)田水利投入不足，導致“三高三低”問題較為突出。“三高三指的是農(nóng)業(yè)用水總量高、洪澇干旱災害損失高、農(nóng)田水利設(shè)施失修率高；“三低”是指有效灌溉面積低、灌溉保證率低、灌溉水利用系數(shù)低。

“水利基礎(chǔ)不牢、抗災減災能力低依然是保障國家糧食安全的主要影響因素。”在水利部一次會議上，部長陳雷強調(diào)說。今年57歲的陳雷從1971年開始工作即與水利有關(guān)。2007年他擔任水利部部長以來，面臨著巨大的水利改革壓力。

最近兩年，相關(guān)水利設(shè)施調(diào)查、修整和重建計劃，正是在水利部主導下開展的。特別是去年的調(diào)查匯總和改革方案準備，最終在水利部、農(nóng)業(yè)部等部委間形成共識，改革方案獲得中央決策層認可，進入中央經(jīng)濟工作會議重要討論議題并獲得原則通過，因此中央“一號文件”在2011年轉(zhuǎn)向了水利。

“治水新政”

“一號文件”內(nèi)容尚未公布，但中央“治水”構(gòu)想早已從水利部近期兩次會議傳遞出來：2010年12月24日全國水利工作會議和2011年1月20日全國水利規(guī)劃計劃工作會議。

在去年12月24日的會議上，陳雷明確提出：“十二五”是加強中國水利重點薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)、加快民生水利發(fā)展的關(guān)鍵時期，是深化水利改革、加強水利管理的攻堅時期，也是推進傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變的重要時期。為此，水利部將重點完善防洪減災綜合體系，提高城鄉(xiāng)供水安全保障，改善農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施，同時提高水資源利用效率與效益，加強水資源保護和水環(huán)境建設(shè)。

具體構(gòu)想涉及“五個安全”，即圍繞糧食安全，大興農(nóng)田水利，完善農(nóng)田灌排體系；圍繞防洪安全，進行河流治理和水庫除險加固；圍繞供水安全，推動水資源配置工程建設(shè)；圍繞飲用水安全，推進農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)；圍繞水資源安全，實行最嚴格的水資源管理。

陳雷在今年1月20日表示，2011年水利投資安排，要優(yōu)先保證農(nóng)村飲水安全、小型水庫除險加固、中小河流治理和山洪災害防治等投資需求，向水利重點薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)和中西部地區(qū)傾斜。

據(jù)悉，2010年水利部和財政部共同啟動了400個小型水利重點縣建設(shè)，今年這一工程將擴大到850個縣。按照水利部匡算，不包括地方配套資金，在三年至四年時間內(nèi)，中央將向每個縣平均累計投入資金3000萬-4000萬元。

在官學兩界人士看來，將“治水”新政列入“一號文件”，政治意義更為突出，這意味著“治水”已不僅僅是水利系統(tǒng)之事，而事關(guān)農(nóng)業(yè)前景和國家安全。

去年末，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組副組長、中央財經(jīng)領(lǐng)導辦公室副主任陳錫文在參加《財經(jīng)領(lǐng)年會時曾表示，2011年農(nóng)業(yè)抓好水利可以起到四兩撥千斤的效果。“我們國家大江大河受到的關(guān)注較多，以后要更關(guān)注中小河流、水庫、農(nóng)田水利設(shè)施。”陳錫文說。

據(jù)知情人士介紹，文件的另一大亮點是針對人多水少、水資源分布不均現(xiàn)狀，對水資源實施最嚴格的管理。具體做法是劃定水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污三條“紅線”

其實從2010年開始，山東、北京、天津、河北等七省(市)已先行試點，探索“紅線”的不同指標體系。據(jù)了解，今后在全國層面，三條“紅線”將有如下約束指標：到2020年，全國年用水總量控制在6700億立方米以內(nèi)；農(nóng)田灌溉有效利用系數(shù)提高到0.55以上；萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值和萬元工業(yè)增加值用水量明顯降低。

據(jù)介紹，和18億畝耕地面積“紅線”一樣，水利“紅線”也將納入地方官員考核體系中，水利部門希望這三條“紅線”能真正“紅起來”“硬起來”

據(jù)了解，水利部正著手將用水總量指標分解下去，這意味著省、市、縣都有明確的用水上限，一旦超限，將被暫停審批建設(shè)項目新增取水。地下水也被納入嚴格控制的范疇，文件明確將盡快核定并公布禁采和限采范圍，逐步消減地下水超采量，實現(xiàn)采補平衡。

不過，有農(nóng)業(yè)專家擔心，不易操作、不易考核、不易監(jiān)督，將成為這項制度順利實施的最大障礙。

投資賬本

在業(yè)界看來，“一號文件”最大的亮點是解決了水利投入穩(wěn)定增長機制問題。

知情人士介紹，2011版中央“一號文件”在水利投入上有兩個重要“量化指標”。一是水利將作為公共財政投入的重點領(lǐng)域，力爭今后十年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍。2010年中央水利投資987億元，全社會水利投資約2000億元，這意味著自2011年開始，每年水利投資總規(guī)模將達到4000億元。

按照水利部的測算，“十二五”期間水利投資總盤子將達到2萬億元，其中中央投資占半，約1萬億元，平攤至每一年，約為2000億元。這意味著每年4000億元全社會水利投資，其中一半來自中央投資，其余為各級地方政府投資和社會投資。

另一個引人注目的“量化指標”是針對農(nóng)田水利而設(shè)。知情人士介紹說，今后地方政府將會提取10%的土地出讓收益，用于農(nóng)田水利建設(shè)。按照2010年全國2.7萬億元土地出讓金計算，政府在農(nóng)田水利建設(shè)上的投入將達2700億元，力度空前。

不過，這項龐大投資計劃的完成，亦面臨不小的難度與壓力。按照2010年11月召開的全國冬春農(nóng)田水利基本建設(shè)電視電話會議精神，2011年農(nóng)田水利基本建設(shè)總投資力爭超過1700億元，這與2700億元的設(shè)想差距較大。

水利投資歷來存在的籌資難題，“一號文件”也給出了方向。

在公共財政上，提出了水利列為公共財政投入的重點領(lǐng)域，各級財政對水利投入的總量和增幅要有明顯提高，進一步提高水利建設(shè)資金在國家固定資產(chǎn)投資中的比重。延長水利建設(shè)基金征收年限，擴大水資源費征收標準和范圍等。

在金融支持上，提出有條件的地區(qū)將采取財政貼息，引導水利信貸資金；鼓勵國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲蓄銀行等金融機構(gòu)增加農(nóng)田水利建設(shè)的信貸資金。同時支持水利企業(yè)上市和發(fā)行債券，探索發(fā)展大型水利設(shè)備設(shè)施的融資租賃業(yè)務等。

在吸引社會資金上，“一號文件”鼓勵通過地方融資平臺融資拓寬資金來源，加大“一事一議”財政獎補力度，調(diào)動農(nóng)民興修農(nóng)田水利積極性。同時完善農(nóng)村水電增值稅政策，完善水利工程耕地占有稅政策，穩(wěn)妥推進經(jīng)營性水利項目進行市場融資。

在姜長云看來，投入的主體應主要依靠中央、省級財政，但可以出臺政策鼓勵專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)結(jié)合生產(chǎn)基地建設(shè)，加大投入。他特別強調(diào)糧食主銷區(qū)的投入責任，為此建議將糧食主銷區(qū)分為若干等級，由低到高確立下一年度各主銷省份財政收入增量中專項上繳國家的比例，利用這些上繳的資金設(shè)立專項基金，支持糧食主產(chǎn)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

一位熟悉政策制定的專家表示，水利投資涉及的部委有水利、發(fā)改、財政、國土等部委，具體執(zhí)行投資計劃需在多部委間協(xié)調(diào)。地方政府在土地出讓金收益分配上，常有數(shù)目不清、去向不明等問題，最終有多少用于水利，恐難斷定。

1月21日，在全國水利規(guī)劃計劃工作會議上，陳雷在談到2011年度投資計劃時表示，要加大溝通協(xié)調(diào)力度，爭取中央水利投資計劃“早落實、早下達、早到位”。他同時向臺下地方水利規(guī)劃官員說，要千方百計落實好地方水利投資，爭取地方財政性資金和中央轉(zhuǎn)貸地方國債更多地用于水利建設(shè)。

本刊記者焦建對此文亦有貢獻