沖突、安全與發展

2011年04月14日 11:05
來源：21世紀經濟報道

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羅伯特•B•佐利克

阿富汗、波斯尼亞、海地、利比里亞、盧旺達、塞拉利昂、南蘇丹、東帝汶、伊拉克，這些國家的情況雖然各不相同，但他們都曾奮力擺脫沖突與脆弱境地以獲得發展。保羅•科利爾在他的《最底層的10億人》一書中，突出地說明了這些國家屢屢卷入的危險漩渦。迄今還沒有一個窮于應對弱境與沖突的國家實現了任何一項聯合國千年發展目標。

這些國家觸動了我們共同的利益和價值觀，他們給周邊國家造成了軍力和財力負擔，鄰國不得不盡力防止脆弱國家的暴力蔓延波及，因為沖突靠著毒品、盜劫和性別暴力支撐，所到之處留下的是難民和對基礎設施的破壞。他們的領地會成為暴力激進分子和龐大的有組織犯罪網絡的滋生地。

然而，正如我們目前在中東和北非所見，21世紀的暴力不同于20世紀的國家間沖突模式及其解決方法。即使是在政治領袖迫于國家利益或價值觀要采取行動的情況下，封閉運行、各自為政的政府機構也不適合應對。為了提出一些看法和實際建議，世界銀行集團發布了題為《沖突模安全與發展》的世界發展報告，跨領域地整合了世界各國的經驗。

報告明確指出，老路子是行不通的。首要目標是建立能夠為公民持續提供安全、公正與就業的合法的機構。在這些核心領域取得的進展，以及各項活動之間的協調，為實行更廣泛、更好的變革奠定基礎。在最初階段，各國需要首先恢復公眾對基本的集體行動的信心，才能著手最初級的機構建設或改造。

一個脆弱的國家不可能僅僅通過政府來恢復信心，還需要建立協作式的、具有“足夠的包容性”的聯盟，借助于那些能夠帶來政治合法性、資金和技術資源并會繼續推進深化機構改革的團體的力量。這些團體可能包括企業、勞工、婦女或其他公民社會組織。提倡包容并非是要包容所有的團體。包容還需要與效率、結果以及公正與合法性(在表明與過去決裂顯得很重要時)進行平衡。

早期的成功——能夠快速產生實際成果的行動——對于建立信心至關重要，而建立信心能使國家的能力隨著時間推移而擴大。在科索沃，公路治安為增加貿易進而創造就業崗位鋪平道路。在利比里亞，基本的安全和電力的改善，與反腐敗措施相配合，發揮了關鍵作用。這些快速取得的成功必須與為加強機構所作的長期努力相輔相成，而不是削弱這種努力。如果僅僅通過善意的國際合作伙伴或者自上而下的國家規劃提供服務和公共工程，國家就無法建立本土的機構或支持，而這些是應對不可避免的挑戰和瞬息萬變的環境而實現持續復蘇的關鍵。

早期的成功也需要務實性的、兼顧靈活性與創新的“最適”改革；需要因地制宜而不是追求技術上的完美。在有些情況下，“最適”可能意味著“次優”。黎巴嫩在內戰結束后決定依靠小型私營供電公司網絡來恢復電力就是一個好例子，這是對利用單位成本高但見效快的民營能力的權衡取舍。

國際機構和外國合作伙伴必須因地制宜地調整程序，援助才能快捷而早見成效，同時還須具有足夠的務實性以兼顧“最適”改革。整合援助，尤其是通過多個捐助者參與的基金，可以使能力薄弱的受援國將外援與優先重點掛鉤，強化跨領域的互惠，建立國家自主。對于防范有可能給弱境與暴力火上澆油的外部壓力，如走私販毒和非法資金流動、缺乏糧食安全和資源沖擊等，國際援助的協調十分重要。

我們還需要填補重大的結構性缺口。脆弱國家有地方尋求幫助建立軍隊，而建立警察隊伍或矯正制度卻無處求助(雖然聯合國做過初步嘗試)。世界銀行可以在民事司法制度建設方面加大援助力度。我們也需要更加重視早期的創造就業崗位的項目，特別是通過私營部門創造就業崗位。我們需要人道主義機構和發展機構之間更好的“移交”。所有這些項目都有風險。如果立法和監察機關只期待好的結果，而對失誤僅報以嘲弄，各機構就會繞過最棘手的難題，或者用各種程序和委員會把自己束縛起來以逃避責任。

最后，我們需要現實一些：從歷史上看，即使是速度最快的變革也用了一代人的時間。新技術可能會加速進程，比如通過改進服務提供方式(如利用手機付款)或者通過社會網絡(譬如我們最近在中東所見)加大透明度和開放信息。但我們仍然需要以十年而不是以年為單位衡量進展。即便是以這個速度，結果仍可以帶來巨大變化。

(本文為世界銀行獨家授權發布，作者為世界銀行行長)