食品安全監管：重慶探索行政、司法、公民三權共治

2011年05月13日 00:28
來源：21世紀經濟報道 作者：吳紅纓 李強

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重慶市警方為期100天的針對食品藥品安全犯罪的專項行動，正轟轟烈烈地展開。截至目前，已破獲食品藥品安全犯罪案件21起，抓獲違法犯罪嫌疑人59人。

作為這次專項行動的目標之一，建立長效機制也在同步進行。近日，在重慶市公安局部署下，沙區公安分局成立重慶首支食品藥品犯罪偵緝支隊。

據重慶市公安局透露，重慶市局層面也正在醞釀進行相應的機構改革。

沙區公安局負責人表示，成立這樣的專門機構，有利于集中資源，加大打擊食品、藥品安全犯罪力度。

西南政法大學行政系教授唐堯認為，5月1日《刑法修正案(八)》生效之后，由于相關刑法條款的修改，行政機關執法模式將發生重要改變，可能出現案件移送熱潮，在此背景下，公安機關確有必要成立一個專業機構進行銜接。

不過，由于我國長期是以行政壟斷形式打擊和監管食品、藥品安全違法行為，有關專家建議，在當前行政資源有限、配套法律尚不建全的情況下，建立“行政權——公民權”二元互動的食品、藥品安全體系亦非常迫切。

食藥偵輯支隊應運而生

刑法修正案對食品、藥品安全犯罪進行了修訂，亦給行政部門執法帶來重要影響

沙區公安分局食品藥品犯罪偵緝支隊有30位警員，下設四個大隊，分別是藥品犯罪偵緝大隊、食品犯罪偵緝大隊、法制大隊、綜合大隊。

沙區公安局負責人表示，專門成立該支隊，是因為在食品藥品犯罪偵緝工作中，需要很多法律知識和食品藥品專業知識支撐。

據了解，支隊專門針對食品、藥品案件的偵辦，并與衛生、質檢、農業等部門協作，在建立信息共享平臺、健全司法程序協助制度方面進行探索。

它將與轄區派出所、網監等部門一道，深挖食品、藥品生產源頭，打擊和清理有害食品藥品的銷售網絡，著重鏟除食品藥品犯罪的產業鏈條。

重慶市公安局副局長郭維國稱，成立沙區公安分局是重慶警方在社會管理創新上的又一重大舉措，也標志重慶的食品藥品安全監管工作上升到新的高度。

公安機關內部機構中，設立有治安、經偵、輯毒等相對獨立的偵查犯罪的部門。食品藥品安全犯罪按職責屬于經偵部門范疇。

唐堯認為，此次將其獨立出來，正是基于當前食品、藥品安全犯罪的嚴竣形勢，加大打擊力度之舉。

另一方面，過去公安機關打擊食品、藥品犯罪，主要依賴行政機關案件的移送，而這種方式正在發生改變，公安系統也需要作出對應。

重要的改變來自5月1日生效的《刑法修正案(八)》

修正案對食品、藥品安全犯罪進行了修訂，亦給行政部門執法帶來重要影響。

例如《刑法修正案(八)》規定，“生產、銷售假藥的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金”。這一表述，使入罪門檻大大降低，即只要有故意生產、銷售假藥的行為就構成犯罪，而無需“足以嚴重危害人體健康”作為犯罪構成要件。

重慶市藥監局一位官員稱，這意味著涉嫌銷售假藥犯罪案件可能出現大幅增加，而藥監局方面行政處罰責任，僅限于過失生產、銷售假藥的違法行為。

在此情況下，如藥監局未按《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》的要求及時移送涉罪案件，可能會構成犯罪，依據《刑法》四百零二條，“行政執法人員徇私舞弊，對依法應當移交司法機關追究刑事責任的不移交，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；造成嚴重后果的，處三年以上七年以下有期徒刑。

同時，《刑法修正案(八)》針對當前一些地方危害食品安全犯罪突出的實際情況，增加了食品安全監管濫用職權罪和食品安全監管玩忽職守罪兩個罪名。

此外，最高人民檢察院日前下發通知，要求各級檢察機關認真貫徹于5月1日起實施的《刑法修正案(八)》，重點查辦國家機關工作人員不履行和不認真履行職責、徇私舞弊，放縱制售假冒偽劣食品、有毒有害食品等七類危害食品安全的瀆職犯罪。

唐堯認為，在這些新形勢下，可能涌現食品、藥品安全案件的移送熱潮，公安機關成立專業機構來對接，并探索其中行政與司法的銜接模式，確有必要性。

行政權外尚需公民權

采取“行政權——公民權”二元互動的方式，形成無處不監管的機制

由于食品藥品違法犯罪活動受社會發展階段、法治健全、社會信用體素等因素的影響， 重慶警方設立這樣一個機構，是否可根本改變食品、衛生安全領域的執法不嚴的問題，也引起很多討論。

受訪學者認為，由于食品、衛生案件成因復雜以及當前行政資源有限，一個專門的機構不可能是治本之道，重慶應加大公眾的參與度。

2009年底，重慶市人大教科文衛委員就重慶食品安全工作進行了一次調研。這份報告充分反應映了當前重慶行政執法的各種困惑。

首先是現階段的生產方式導致監管無力。調研顯示，我國對食用農產品監管的主要對象是規模化、標準化的生產者，而重慶食用農產品生產的規模化、標準化不高，全市種植業、畜禽規模養殖和水產品養殖標準化率分別為21.7%、41.7%和11%，農產品生產80%以上為農戶分散生產，對廣大分散農戶生產無力監管。

其次，監管存在真空。食品生產加工小作坊和食品攤販等食品生產經營單位沒有明確監管部門，這些小作坊和食品攤販既有生產行為，又有經營行為，有的還提供餐飲服務，長期以來各相關部門在監管上存在責任主體不清的情況。

行政監管經費及資源也嚴重不足。據統計，目前重慶全市所擁有的食品檢測設備總值僅9000多萬元，仍遠低于全國2.23億的平均水平。而重慶全市現有各類食品檢驗機構86個，且分布于農產品、食品生產加工、流通和餐飲各個環節，區縣監管環節因缺乏基本的檢驗檢測設備，監管技術支撐能力也不強。

調研還發現，監管隊伍嚴重不足。報告顯示，重慶全市食品生產加工環節6687家企業，質檢部門一線監管人員只有109人；食品流通經營主體124238戶，工商部門一線監管人員只有600人，餐飲環節43465戶經營單位，原監管的衛生部門監管人員只有349人，全市衛生監督員與人口比例約為0.42/萬。

農村的情況更堪憂。調研指出，質檢部門各區縣食品生產監管人員約2-3人，食品藥品監管部門各區縣餐飲食品監管人員僅1-2人，有的還是兼職。除工商部門外，其余主要監管部門在鄉鎮以下沒有延伸機構。

基于這些現實，西南政法大學教授王學輝認為，這需要政府認識到運動式執法的局限性，同時認識到單靠行政權也不足以很好地達到執法的目的。

王學輝認為，這就需要發揮公民權的積極作用，采取“行政權——公民權”二元互動的方式共同維護食品、藥品市場的安全，從而實現政府和公民良性互動的食品、藥品監管體系。

目前重慶在這一領域已有進展。據重慶市公安局提供的信息，警方已成立“打擊藥品安全犯罪舉報中心”，它將與“打黑除惡”舉報中心合署辦公，24小時受理群眾舉報。

王學輝認為，還應同時大力發展非政府組織諸如消費者權益保護協會、行業協會、科研團體等等共同監管食品、藥品市場，形成無處不監管的機制。

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