劉煜輝：遏制地方政府過度投資(2)

2011年06月10日 09:43
來源：中國證券報－中證網(wǎng) 作者：劉煜輝

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強化資本預(yù)算約束機制

央行行長周小川在多個場合表示，要為地方公共投資的融資機制“開前門而關(guān)后門”。具體講，就是要徹底改變當前以地方政府融資平臺為主體、以土地儲備作為抵押支持、以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，構(gòu)建以市政債券市場為基礎(chǔ)的多元化的地方政府公共資本融資模式。

中國宏觀金融的管理者急切地希望為地方政府的債務(wù)風(fēng)險找一個對沖的安排，不能全壓在國有銀行身上，這樣最終會在軟預(yù)算約束的框架下全部轉(zhuǎn)化為中央銀行承擔最后貸款人的角色。

在我看來，建立市場機制恐怕也難以約束中國地方政府強烈的投資沖動，中國地方政府債務(wù)治理機制的核心應(yīng)是強化的資本預(yù)算約束機制。其要義在于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一個長期持續(xù)的過程，在一個城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)達到一定的水平之前，通常都要求地方財政量入為出，為此安排持續(xù)的資本性預(yù)算支出。

中國地方政府幾乎總是具有突破預(yù)算約束限制進而擴大財政支出規(guī)模的強烈沖動。中國許多地方的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目乃至城市發(fā)展總體規(guī)劃，從設(shè)計論證到實施運行的各個環(huán)節(jié)通常都缺乏審慎的系統(tǒng)規(guī)劃、廣泛的公眾參與和嚴格的資本預(yù)算，從而使得城市發(fā)展總體規(guī)劃與地方財政預(yù)算嚴重脫節(jié)，不少地方的城市發(fā)展總體規(guī)劃當中甚至都沒有什么實質(zhì)性的公共資本投資預(yù)算計劃。

由此往往導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)普遍缺乏系統(tǒng)性，通常是哪個具體項目能獲得資金就先行啟動，在項目啟動之后發(fā)現(xiàn)項目建設(shè)資金預(yù)算不足就被迫追加預(yù)算；考慮到相關(guān)監(jiān)管部門不會對在建工程采取強硬的清理整頓措施從而造成實質(zhì)性的損失，所以最理想的城市建設(shè)模式就是利用有限的資金在短期內(nèi)啟動盡可能多的建設(shè)項目。至于什么樣的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目投建順序最符合社會福利最大化的目標，或者說如何從社會發(fā)展角度安排項目建設(shè)的優(yōu)先順序，這樣的問題往往不在一些地方公共資本投資決策的議事范圍之內(nèi)。

由此可以看出，要建立針對地方政府債務(wù)問題的長效治理機制，僅僅從融資機制改革層面入手是遠遠不夠的，關(guān)鍵是要確立對地方政府公共資本投資的強有力的資本預(yù)算約束機制，只有在此基礎(chǔ)上，才能談得上建立可持續(xù)的地方政府公共資本融資機制或者有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模的問題。

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