審計署首次公布地方債賬單：10.7萬億

2011年06月28日 06:23
來源：中國青年報作者：劉世昕

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10.7萬億元，我國省市縣三級地方政府性債務終于有了一本明白賬。

在今天審計署審計長劉家義向全國人大常委會提交的審計工作報告中，這個首次由官方公布的數字最值得關注。

多年來，各級地方政府為了應對重大危機、戰勝特殊困難，以及彌補改善民生和發展經濟的財力不足，通過多種方式舉借了大量債務。

這些債務是否合理、規模到底多大、風險狀況如何，以及怎樣償還等一系列問題，不僅成為專家學者和公眾熱議的話題，也為中央層面所關注。而一直以來，對地方債總額的猜測，更是從6萬億元到了14萬億元，并且對其作用的評價也褒貶不一。

據審計署全國地方政府性債務審計工作領導小組辦公室有關人員介紹，按照中央的部署，審計署今年上半年派出4.13萬名審計人員，歷時3個月，對187.36萬筆地方政府性債務逐筆、逐項進行了審計。

除了摸清底數、對債務進行分類外，還計算出目前地方政府負有償還責任債務的負債率為52.25%，尚未超出其償債能力。但審計也發現，地方政府性債務在“借、管、用、還計等方面還存在諸多不規范的問題，亟待加強管理。

地方政府性債務負擔未超出償還能力

對審計署來說，10.7萬億元這個數，絕對是經得起推敲的。

據了解，此次審計署動用了4.13萬名審計人員，按照“見賬、見人、見物，逐筆、逐項”審核的原則，對31個省自治區直轄市和5個計劃單列市本級及所屬392個市本級、2779個縣級政府的全部政府性債務情況進行審計（云南省盈江縣因地震未納入審計），涉及2.55萬個政府部門和機構、6576家融資平臺公司，5個4萬個其他單位，37.38萬個項目，187.36萬筆債務。

據介紹，此次審計的范圍，主要是政府負有償還責任的債務，但為了摸清地方政府性債務的全面情況，還對政府負有擔保責任的，以及可能承擔一定救助責任的其他相關債務進行了審計。

從審計結果看，截至2010年年底，全國省市縣三級地方政府，負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務余額與地方綜合財力的比率，為52.25%。如果按照地方政府負有擔保責任的債務全部轉化為政府償債責任計算，債務率為70.45%。總體看，我國地方政府性債務負擔尚未超過其償債能力。

在一些專家看來，有了70.45%的這樣一個債務率指標，相當于對地方政府性債務的風險度有了更加客觀、準確的判斷依據。

審計也發現，部分地區的債務償還對土地出讓收入的依賴較大，債務負擔較重。由于償債能力不足，一些地方政府只能通過舉借新債償還舊債，有的地方還出現了逾期債務。

如何評價10.7萬億元地方債

近年來，隨著地方債問題浮出水面，專家學者們對地方債的評價也褒貶不一。審計署全國地方政府性債務審計工作領導小組辦公室有關人員介紹，此次大規模審計的任務，不僅要摸清地方債的底數，更重要的是通過審計，全面客觀地摸清地方債資金的使用情況。

這位負責人說，分析地方債的利弊，要用歷史、客觀、辯證的眼光。從審計情況看，地方債務資金在彌補地方財力不足、應對危機和抗擊自然災害、改善民生和生態環境保護方面功不可沒。

比如，截至2010年年底，地方各級政府投入到交通運輸、基礎設施和能源建設等領域的債務資金達到59466.89億元，促進了各地經濟社會發展和民生改善，有利于增強“十二五”及今后一段時期，經濟社會發展的后勁。

還要從多個維度來分析債務負擔。首先，要分清債務的性質。比如，不能把政府負有擔保或救助責任的債務簡單地視為政府直接債務，否則，可能會擴大政府債務的風險。

其次，評價債務負擔還要與償債的公共資源聯系起來看。如果僅簡單地依據債務規模、增長速度等指標，無法全面準確地判斷債務風險程度。只有將債務余額與政府可支配的公共資源進行比對，當這些資源不足以償還現有債務，才意味著產生了債務危機。

另外，還要看債務資金投入產生的經濟效益、社會效益和生態效益等，分析債務舉借與經濟社會發展是否相應，是否形成了一種良性循環。

在學界也有這樣一種觀點，認為當前地方債主要是應對國際金融危機產生的。從審計情況看，我國地方政府性債務并不是最近幾年才有的，最早可追溯到1979年，當年有8個縣區舉借了政府負有償還責任的債務。此后，各地開始陸續舉債。截至1996年年底，全國所有省級政府、90.05%的市級政府和86.54%的縣級政府都舉借了債務。

截至2010年年底，除54個縣區沒有政府性債務外，全國其他地方政府均有政府性債務。

在2010年年底的地方政府性債務余額中，有54816.11億元是2008年及以前年度舉借和2009年以后舉借用于2008年以前開工項目續建的，占51.15%。其中，2008年及以前年度舉借31989.04億元，占29.85%；用于續建以前年度開工項目和償還以前年度債務本息22827.07億元，占21.30%.

審計結果顯示，地方政府性債務是多年累積形成的，不能將其片面理解成主要是為應對國際金融危機而產生的。

“借、用、管、還”中的5個問題

在對地方債的審計中，審計人員分析認為，目前地方政府性債務在借、管、用、還等方面還存在5個方面不規范的問題。

首先是舉債融資缺乏規范。目前，我國現有的規定并未賦予地方政府舉債權，所以，中央層面對地方政府的舉債融資行為缺乏規范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債，舉債程序不夠透明，還有違規提供擔保等問題。

其次是舉債未納入預算管理，債務監管不到位。目前，大部分地方性債務收支未納入預算管理和監督，一些地方政府未出臺債務管理規定，也未建立起還貸準備金制度和風險預警控制機制，特別是一些縣市政府債務管理制度不健全，還存在債務底數不清，償債責任未落實等問題。

第三，部分債務資金未及時安排使用。債務資金未及時安排使用并發揮效益，主要是因為一些地方舉債存在盲目性，有的資金投向未落實，有的項目準備不充分，還有的因擔心銀根緊縮而為項目超前融資等。

第四，舉借、管理和使用不夠規范。一些地方以虛假或不合法的抵押物等方式舉債，有的將債務資金違規投入資本市場、房地產市場或修建樓堂館所，有的甚至投入到低水平重復建設項目等。

另外，地方政府融資平臺公司數量多，管理不規范，一些融資平臺公司存在法人治理結構不完善，內部管理級次過多，鏈條長、資本金到位率低等問題，盈利能力較弱，2010年度有1734家出現虧損，占全國融資平臺公司總量的26%。

“誰舉債、誰負責”

盡管10.7萬億元的地方債尚在地方財力償還范圍內，但也有一些地方債務率較高。為此，審計報告提出，“按誰舉債、誰負責的原則，穩妥地處理存量債務”

對存量債務，審計署建議，對競爭性項目和有經營收益的公益性項目形成的債務，應剝離政府償債責任，主要由項目自身收益來償還；對無收益公益性項目形成的政府負有償還責任的債務，有計劃地通過預算安排落實償債資金；對債務風險和償債壓力加大的，各級政府應進行動態監控，采取有效措施，積極防范和化解債務風險。

對問題突出的地方融資平臺公司的問題，審計署建議，要清理規范融資平臺公司，堅決制止地方政府違規擔保行為。除法律和國務院另有規定外，不得再通過融資平臺公司變相舉借政府負有償還責任的債務；切實處理好新建項目融資問題，積極通過財政預算或市場化方式解決在建項目資金來源，防止盲目鋪攤子，上項目和半拉子工程。

審計署還建議，更重要的是國家應該建立規范的舉債融資機制，實施全口徑監管和動態監控。其中包括，舉債計劃需經國務院審批，并納入地方預算管理，報同級人民代表大會審查和批準。對政府負有償還責任之外的其他相關債務，要嚴格審批和控制規模，健全債務監管體系，將債務“借、管和用、還建等情況作為考核地方績效和任期經濟責任的重要內容，明確和落實責任，防止違規、過度舉債，提高資金使用績效。

據介紹，今后，審計署將按照中央的部署和《審計法》的相關規定，將地方政府性債務審計與地方財政收支、地方黨委政府主要領導干部任期經濟責任審計有機結合起來，繼續組織對地方政府性債務實行動態化、常態化的審計監督。

本報北京6月27日電