股市監管風暴牽出貪腐官員證監會密集調研備戰改革

2011年12月31日 07:36
來源：法制日報

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2011年我國經濟建設實現了“十二五”時期良好開局。在十分復雜的國內外經濟形勢背景下，這樣的成績來之不易。

中央在部署明年經濟工作時提出，要發揮好資本市場的積極作用，有效防范和及時化解潛在金融風險。同時，要深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭，加強對權力運行的制約和監督，堅決查處各種違紀違法案件，堅決糾正損害群眾利益的不正之風。加強市場監管，仍需“啃硬骨頭”

本報記者辛紅

十年股市，仍在原點徘徊。

有人說，十年股市圈錢市的本質不改。

有人說，中國股市已經沒有了投資價值。

還有人計算，十年來股市對股民的分紅回報不夠沖抵交易費用。

但在市場的悲觀氣氛中，投資者們發現，2011年股市監管正在發生一些變化，尤其是對違法違規的曝光力度和打擊力度在加大。

證券監管力度逐步升級

10月29日，原建行董事長郭樹清走馬上任證監會主席，郭樹清履新之后新政頻出。首先，發布了關于內幕信息知情人登記管理制度的規定，從源頭上杜絕內幕交易行為的大幕拉開。

之后，對勝景山河的兩名保薦代表人開出最嚴厲罰單；首次對并購重組審核委員會委員處以解聘；通報了6起證券市場違法違規案件的查處情況。其中一起是迄今查處規模最大的“搶帽子”操縱案件，該案涉及552只股票。

從證監會已經查處的案件看，力度在年底開始明顯升級。12月23日，證監會通報的案件首次涉及到證券公司高管設立“老鼠倉”案件保薦代表人內幕交易案。12月27日，監察部、公安部、證監會聯合通報四起內幕交易大案中，銀河證券原總裁肖時慶獲利1.04億元，被判處死刑，緩期兩年執行，并處沒收個人全部財產。廣東省中山市原市長李啟紅、中國電子科技集團原總會計杜蘭庫以及江蘇省南京市經委原主任劉寶春也因內幕交易被判5年至11年不等的有期徒刑。

事實上，在郭樹清履新之前，證監會也查處了“綠大地”天山紡織”、“佛山照明’等一批大要案，2011年以來證監會共接到線索245起，立案查處82起，其中內幕交易39起，市場操縱9起；對35家機構進行了行政處罰；對8人實施了市場禁入；罰沒款金額總計3.35億元，為近年來新高。

但為何違法違規依然層出不窮、市場欺詐屢打不絕呢?

12月1日，郭樹清在深圳出席第九屆中小企業融資論壇時發表的“白菜論”引起輿論熱議。

他表示:“小偷從菜市場偷一棵白菜，人們都會義憤填膺，但是若有人把手伸進成千上萬股民的錢包，卻常常不會引起人們的重視。這就是內幕交易的實質，也是防范和打擊這種犯罪活動的困難之所在。

中國證券法學研究會會長、中央財經大學法學院院長郭鋒表示，市場中的確存在一種理論，認為內幕交易可以產生激勵機制，許多人不以內幕交易為犯罪，反而對內幕交易存在普遍的道德認同。所以很多人痛恨內幕交易，但又千方百計地尋找內幕交易。

“內幕交易會助長人們的投機心理，并損害證券市場的公正秩序，造成普通投資者信息獲取的不公平，內幕交易當然應該從重打擊。”郭鋒說，“但是當前內幕交易打擊的重點應該從主要監控個人投資者或者普通的證券分析師轉向于重點監控機構大戶。比如證券公司、基金公司、上市公司、投資顧問公司、私營企業，實際上他們才是進行內幕交易的主力軍，應該是重點監管對象。

郭鋒說，內幕交易的主體大多是官商勾結。打擊證券市場欺詐，從技術上和法律認定上都沒有任何障礙，股價異動監管部門能夠立即發現，關鍵是執法力度不夠，“不能只打蒼蠅不打老虎，不敢碰硬不敢打擊權貴”

郭鋒建議，監管部門應嚴密監管收購兼并中的股價異動，暫停或者終止有嫌疑的上市公司并購重組的資格。同時應當建立內幕交易舉報者的獎勵機制，從內幕交易處罰中明確提取一定的比例，比如3%至5%獎勵給舉報人，并要建立嚴格的保密制度。

同時，加大對內幕交易的刑事處罰力度，提高行政處罰數額。建議將內幕信息情節嚴重的處5年以下有期徒刑，改為10年以上有期徒刑直至無期徒刑。

證券法實施評估已啟動

除了愈演愈烈的內幕交易和違法違規的成本極低導致投資者失去信心之外，證券市場過高的市盈率、名存實亡的退市制度，以及沒有底線的上市公司質量，也讓中國的證券市場成為了眾所詬病的圈錢市、虧損市。

郭鋒告訴《法制日報》記者，目前中國證券法學研究會受證監會的委托正在對證券法實施效果進行評估。其中，改革發審制度是學界、業界討論的熱點。“大家都認為不改不行了。

按照目前證券法規定，證券公開發行實行審核制。這種核準制既不同于美國的注冊制，也不同于歐洲大陸國家的實質管理制度。

郭鋒表示，證券法的立法初衷是想在兩種制度之間尋求折中，一要保證投資者獲得較為充分的信息，二試圖確保上市公司的質量和投資價值。從實際運行的效果來看，第一個目的基本達到，第二個目的并沒有完全實現，很多公司上市以后就出現虧損或其他嚴重的問題。

“即使是擁有強大的公權力的證監會也不能確保上市公司的質量。”郭鋒說。

他建議，建議修改證券法時建立由證券商推薦，證券商和中介機構把關，交易所審核，證監會備案(注冊)的股票公開發行審核制度。考慮到市場的適應過程，建議主板的股票公開發行審核仍由證監會負責；中小板、創業板、國際板發行審核權下放給證券交易所，交易所審核通過后報證監會備案。

發行審核權下放后，證監會可處于比較超脫的地位，集中精力加強監管，證券市場發展的制度性障礙將得以化解。我國市場特有的“三高”(高發行價、高市盈率、高超募資金)現象將因新股供應數量的增加而消除，市場將回歸理性。

證監會今年開出的罰單中，還首次因為新股上市后業績變臉對保薦人開出罰單，以及保薦代表人未勤勉履責而被撤銷資格。

2004年引入保薦制時，制度設計的初衷是希望保薦人為資本市場輸送合格的上市公司，但實施中，證監會盡管制定了一系列制度，但保薦人普遍“薦而不保”，并滋生了不少腐敗行為。

保薦代表人持股、關聯方保薦、保薦人直投、保薦人造假，是保薦人制度的“四宗罪”。郭鋒分析到，究其原因，是各方職責不清。一方面，保薦機構的職責與其承銷商身份存在沖突。保薦機構的職責與主要在于把關以防止質量低劣的公司進入證券市場。而對承銷商而言，只有將公司最終上市，承銷商方能取得最大化利益。

另一方面，保薦代表人與保薦機構之間的責任劃分很難清晰。保薦人應該獨立，但實際上很難獨立，且保薦代表人僅有資格上的處罰，保薦人的責任缺位。

他建議，或者廢除保薦制度，或者保留保薦人，廢除保薦代表人，或者保薦與承銷完全分開，建立合伙制保薦事務所。

證券民事賠償步履維艱

2011年的證券民事訴訟賠償中，有兩個值得關注的典型案例，即股民王某訴“黑嘴”汪建中操縱市場民事賠償案，以及股民訴程文水、劉延澤操縱中核鈦白案。這兩起案件的一審結果都是股民的訴訟請求被駁回，且駁回原因相同。法院認為，操縱市場因果關系的確定以及賠償范圍損失的計算方法無明文規定。此外，王某沒有證據證明其是受到“黑嘴”掘金報告的影響而進行交易。

郭鋒認為，各國證券市場普遍有一個欺詐市場理論，即不管股民有沒有看到研究報告、信息披露資料，只要受到了損失，且當事人存在操縱等欺詐行為，就認為欺詐了證券市場，存在因果關系。我國的證券法理論研究和最高院制定的虛假陳述的司法解釋已經解決了證券欺詐行為的因果關系推定、舉證責任倒置、投資者損失賠償的計算等問題。司法實踐中一些法院的判決是錯誤的。

此外，郭鋒建議大幅提高行政罰款處罰的數額，并從罰沒收入中設公平基金和消費者賠償基金，在證券法修改時，對證券民事賠償的損失計算進行規定。