股市監(jiān)管風暴牽出貪腐官員證監(jiān)會密集調(diào)研備戰(zhàn)改革

2011年12月31日 07:36
來源：法制日報

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2011年我國經(jīng)濟建設實現(xiàn)了“十二五”時期良好開局。在十分復雜的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢背景下，這樣的成績來之不易。

中央在部署明年經(jīng)濟工作時提出，要發(fā)揮好資本市場的積極作用，有效防范和及時化解潛在金融風險。同時，要深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭，加強對權力運行的制約和監(jiān)督，堅決查處各種違紀違法案件，堅決糾正損害群眾利益的不正之風。加強市場監(jiān)管，仍需“啃硬骨頭”

本報記者辛紅

十年股市，仍在原點徘徊。

有人說，十年股市圈錢市的本質(zhì)不改。

有人說，中國股市已經(jīng)沒有了投資價值。

還有人計算，十年來股市對股民的分紅回報不夠沖抵交易費用。

但在市場的悲觀氣氛中，投資者們發(fā)現(xiàn)，2011年股市監(jiān)管正在發(fā)生一些變化，尤其是對違法違規(guī)的曝光力度和打擊力度在加大。

證券監(jiān)管力度逐步升級

10月29日，原建行董事長郭樹清走馬上任證監(jiān)會主席，郭樹清履新之后新政頻出。首先，發(fā)布了關于內(nèi)幕信息知情人登記管理制度的規(guī)定，從源頭上杜絕內(nèi)幕交易行為的大幕拉開。

之后，對勝景山河的兩名保薦代表人開出最嚴厲罰單；首次對并購重組審核委員會委員處以解聘；通報了6起證券市場違法違規(guī)案件的查處情況。其中一起是迄今查處規(guī)模最大的“搶帽子”操縱案件，該案涉及552只股票。

從證監(jiān)會已經(jīng)查處的案件看，力度在年底開始明顯升級。12月23日，證監(jiān)會通報的案件首次涉及到證券公司高管設立“老鼠倉”案件保薦代表人內(nèi)幕交易案。12月27日，監(jiān)察部、公安部、證監(jiān)會聯(lián)合通報四起內(nèi)幕交易大案中，銀河證券原總裁肖時慶獲利1.04億元，被判處死刑，緩期兩年執(zhí)行，并處沒收個人全部財產(chǎn)。廣東省中山市原市長李啟紅、中國電子科技集團原總會計杜蘭庫以及江蘇省南京市經(jīng)委原主任劉寶春也因內(nèi)幕交易被判5年至11年不等的有期徒刑。

事實上，在郭樹清履新之前，證監(jiān)會也查處了“綠大地”天山紡織”、“佛山照明’等一批大要案，2011年以來證監(jiān)會共接到線索245起，立案查處82起，其中內(nèi)幕交易39起，市場操縱9起；對35家機構進行了行政處罰；對8人實施了市場禁入；罰沒款金額總計3.35億元，為近年來新高。

但為何違法違規(guī)依然層出不窮、市場欺詐屢打不絕呢?

12月1日，郭樹清在深圳出席第九屆中小企業(yè)融資論壇時發(fā)表的“白菜論”引起輿論熱議。

他表示:“小偷從菜市場偷一棵白菜，人們都會義憤填膺，但是若有人把手伸進成千上萬股民的錢包，卻常常不會引起人們的重視。這就是內(nèi)幕交易的實質(zhì)，也是防范和打擊這種犯罪活動的困難之所在。

中國證券法學研究會會長、中央財經(jīng)大學法學院院長郭鋒表示，市場中的確存在一種理論，認為內(nèi)幕交易可以產(chǎn)生激勵機制，許多人不以內(nèi)幕交易為犯罪，反而對內(nèi)幕交易存在普遍的道德認同。所以很多人痛恨內(nèi)幕交易，但又千方百計地尋找內(nèi)幕交易。

“內(nèi)幕交易會助長人們的投機心理，并損害證券市場的公正秩序，造成普通投資者信息獲取的不公平，內(nèi)幕交易當然應該從重打擊。”郭鋒說，“但是當前內(nèi)幕交易打擊的重點應該從主要監(jiān)控個人投資者或者普通的證券分析師轉向于重點監(jiān)控機構大戶。比如證券公司、基金公司、上市公司、投資顧問公司、私營企業(yè)，實際上他們才是進行內(nèi)幕交易的主力軍，應該是重點監(jiān)管對象。

郭鋒說，內(nèi)幕交易的主體大多是官商勾結。打擊證券市場欺詐，從技術上和法律認定上都沒有任何障礙，股價異動監(jiān)管部門能夠立即發(fā)現(xiàn)，關鍵是執(zhí)法力度不夠，“不能只打蒼蠅不打老虎，不敢碰硬不敢打擊權貴”

郭鋒建議，監(jiān)管部門應嚴密監(jiān)管收購兼并中的股價異動，暫停或者終止有嫌疑的上市公司并購重組的資格。同時應當建立內(nèi)幕交易舉報者的獎勵機制，從內(nèi)幕交易處罰中明確提取一定的比例，比如3%至5%獎勵給舉報人，并要建立嚴格的保密制度。

同時，加大對內(nèi)幕交易的刑事處罰力度，提高行政處罰數(shù)額。建議將內(nèi)幕信息情節(jié)嚴重的處5年以下有期徒刑，改為10年以上有期徒刑直至無期徒刑。

證券法實施評估已啟動

除了愈演愈烈的內(nèi)幕交易和違法違規(guī)的成本極低導致投資者失去信心之外，證券市場過高的市盈率、名存實亡的退市制度，以及沒有底線的上市公司質(zhì)量，也讓中國的證券市場成為了眾所詬病的圈錢市、虧損市。

郭鋒告訴《法制日報》記者，目前中國證券法學研究會受證監(jiān)會的委托正在對證券法實施效果進行評估。其中，改革發(fā)審制度是學界、業(yè)界討論的熱點。“大家都認為不改不行了。

按照目前證券法規(guī)定，證券公開發(fā)行實行審核制。這種核準制既不同于美國的注冊制，也不同于歐洲大陸國家的實質(zhì)管理制度。

郭鋒表示，證券法的立法初衷是想在兩種制度之間尋求折中，一要保證投資者獲得較為充分的信息，二試圖確保上市公司的質(zhì)量和投資價值。從實際運行的效果來看，第一個目的基本達到，第二個目的并沒有完全實現(xiàn)，很多公司上市以后就出現(xiàn)虧損或其他嚴重的問題。

“即使是擁有強大的公權力的證監(jiān)會也不能確保上市公司的質(zhì)量。”郭鋒說。

他建議，建議修改證券法時建立由證券商推薦，證券商和中介機構把關，交易所審核，證監(jiān)會備案(注冊)的股票公開發(fā)行審核制度。考慮到市場的適應過程，建議主板的股票公開發(fā)行審核仍由證監(jiān)會負責；中小板、創(chuàng)業(yè)板、國際板發(fā)行審核權下放給證券交易所，交易所審核通過后報證監(jiān)會備案。

發(fā)行審核權下放后，證監(jiān)會可處于比較超脫的地位，集中精力加強監(jiān)管，證券市場發(fā)展的制度性障礙將得以化解。我國市場特有的“三高”(高發(fā)行價、高市盈率、高超募資金)現(xiàn)象將因新股供應數(shù)量的增加而消除，市場將回歸理性。

證監(jiān)會今年開出的罰單中，還首次因為新股上市后業(yè)績變臉對保薦人開出罰單，以及保薦代表人未勤勉履責而被撤銷資格。

2004年引入保薦制時，制度設計的初衷是希望保薦人為資本市場輸送合格的上市公司，但實施中，證監(jiān)會盡管制定了一系列制度，但保薦人普遍“薦而不保”，并滋生了不少腐敗行為。

保薦代表人持股、關聯(lián)方保薦、保薦人直投、保薦人造假，是保薦人制度的“四宗罪”。郭鋒分析到，究其原因，是各方職責不清。一方面，保薦機構的職責與其承銷商身份存在沖突。保薦機構的職責與主要在于把關以防止質(zhì)量低劣的公司進入證券市場。而對承銷商而言，只有將公司最終上市，承銷商方能取得最大化利益。

另一方面，保薦代表人與保薦機構之間的責任劃分很難清晰。保薦人應該獨立，但實際上很難獨立，且保薦代表人僅有資格上的處罰，保薦人的責任缺位。

他建議，或者廢除保薦制度，或者保留保薦人，廢除保薦代表人，或者保薦與承銷完全分開，建立合伙制保薦事務所。

證券民事賠償步履維艱

2011年的證券民事訴訟賠償中，有兩個值得關注的典型案例，即股民王某訴“黑嘴”汪建中操縱市場民事賠償案，以及股民訴程文水、劉延澤操縱中核鈦白案。這兩起案件的一審結果都是股民的訴訟請求被駁回，且駁回原因相同。法院認為，操縱市場因果關系的確定以及賠償范圍損失的計算方法無明文規(guī)定。此外，王某沒有證據(jù)證明其是受到“黑嘴”掘金報告的影響而進行交易。

郭鋒認為，各國證券市場普遍有一個欺詐市場理論，即不管股民有沒有看到研究報告、信息披露資料，只要受到了損失，且當事人存在操縱等欺詐行為，就認為欺詐了證券市場，存在因果關系。我國的證券法理論研究和最高院制定的虛假陳述的司法解釋已經(jīng)解決了證券欺詐行為的因果關系推定、舉證責任倒置、投資者損失賠償?shù)挠嬎愕葐栴}。司法實踐中一些法院的判決是錯誤的。

此外，郭鋒建議大幅提高行政罰款處罰的數(shù)額，并從罰沒收入中設公平基金和消費者賠償基金，在證券法修改時，對證券民事賠償?shù)膿p失計算進行規(guī)定。