鄧聿文：既得利益集團的危害和治理

2012年01月19日 08:09
來源：《財經網》

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治理既得利益集團的前提是執政黨對既得利益集團的壯大及其對中國經濟社會乃至改革產生的危害要有清醒的認識，并同既得利益集團進行切割。沒有這種認識和決心，對既得利益集團的治理只會隔靴搔癢，不會有成效筆者1月16日刊發于財經網的《誰是中國的真正既然利益集團》一文被一些門戶網站轉載后，引發了很大關注。許多網民留言談了自己對這一問題的看法，其中一些網民希望筆者能夠進一步就如何治理利益集團提出對策建議，本文擬對此做一探討。

既得利益集團的形成及其作用方式

既得利益集團是伴隨改革而來的，也只有從改革中考察利其形成過程和作用方式。

改革一般有增量改革和存量改革之別。中國前30年的改革謂之增量改革或漸進式改革，也就是改革在不觸動現存利益格局的前提下，通過做大“蛋糕”即創造新的增量來滿足每個人的利益需求，從而使每個人的福利都能在改革中有所增進。就此而言，增量改革的根本特征并不是市場手段的引入，而是人人都能避免在改革中受損。因此，增量改革實際是一種帕累托改進。存量改革或者說休克療法則恰恰相反，改革不是從做大“蛋糕”開始，或者從做大“蛋糕”轉移到對利益存量部分進行重新分配，這是一個重新洗牌的過程，所以，它的實質是通過對舊體制進行改革實現最終的制度創新。

中國改革的實施路徑是，先“增量”后“存量”，即在國有經濟體制外大力發展非公經濟，以市場經濟“增量”來加速推動市場主體的形成和市場機制的發育，在國有經濟體制外形成一個有效競爭的市場環境，使市場力量從體制外向體制內滲透，由表及里，由淺入深，最終導向產權制度改革。這條改革路徑，使迄今為止的中國改革，從絕對意義上說，比起30年前，整體福利都有所增進，這在前期的增量改革階段表現得尤其明顯。需要說明的是，所謂前30年的改革是增量改革，是一籠統說法，嚴格而言，增量改革到上世紀90年代中后期就已經結束，時間大概不到20年。這一階段是中國改革的黃金時期，通過對增量利益的創造，幾乎做到了人人受益而無人受損。90年代后期至今，則進入了存量改革階段。

當然，整體上的受益并不等于每個人的受益程度是均等的。由于增量改革的一大前提是不挑戰現有利益，甚至利用現有權力去促進新利益的增進，因此，增量改革并未對權力的分配有所改變，也未有對權力的約束，相反，權力找到了另外一種自我實現方式。過去的權力只體現在計劃的分配關系上，現在則加上市場，通過左右市場，用等價交換的方式取得過去計劃手段無法取得的利益。這樣，以權力為依托，那些有權力者及與權力關系近者就比無權者更能取得和占有社會更多資源，從而成了最先致富的群體。這就是既得利益集團的形成。等到了存量改革階段，既得利益已尾大不掉，更不受權力監督。所以，增量改革帶來的一個最大問題，就是既得利益者在中國的發展壯大。

利益集團形成后，其最基本的維護利益的方式，是通過集體行動的力量，借助制度安排，來影響或左右政府決策，從而達到所追求的目標。但和一般的以權謀私不同，既得利益集團謀取利益和好處，雖然形式隱秘，卻是通過合法的途徑，其理由是上得了臺面的，因此，即使事后被察覺其意圖，然因是合法的制度安排，無論是具體制定政策的官員還是背后的主張者，都可以不承擔責任，沒有政治風險。這是既得利益集團同貪污受賄的最大不同。

以央企和地方政府為例，根據學者張榮海的研究，央企擁有的各方面特權對民眾生產的經濟價值進行有利于自身的收入再分配，它是通過三種作用方式實現的：一是免費或低成本使用國有資源，如土地、礦產等；二是利用行政權力阻礙非國有經濟的競爭，形成事實的壟斷，制定壟斷產品價格，獲取壟斷租金；三是以行政權力保證低成本的融資，如國有銀行體制和對利率的管制保證央企能以低成本獲取銀行貸款，央企的資本市場特權能夠保證其低成本的直接融資能力。地方政府則以中國的快速城市化進程為契機，利用其相當程度的地方經濟發展自主權和國有土地制度，通過土地財政模式獲取收益。它的具體作用方式又有兩種：一是掌控城市化進程中的土地供應，收取高額土地出讓金和各類型房地產開發稅收，進行城市基礎設施建設，刺激地方經濟發展，獲得政治升遷，獲取政治收益；二是在政府掌控的房地產開發和基礎設施建設中，通過合法或者非法的方式獲取經濟利益，從而實現有利于其自身的收入再分配活動。這就是既得利益者的作用機理。

既得利益集團對改革的危害與治理

美國學者奧爾森在闡述“分利聯盟”的負面影響時，指出其會降低社會效率和總收入，加劇政治分歧，并造成“制度僵化”。就中國的情況來說，既得利益集團對中國社會和改革造成的危害可以歸納為以下四個方面：

其一，既得利益集團使有利于社會整體和長遠利益的改革舉措出不了臺或延宕出臺，或者使已經實施的改革措施發生變異，成為維護其既得利益的工具。自中國改革在上世紀90年代后期進入存量改革階段后，這樣的事就經常發生。典型的如收入分配方案和工資條例的制定，燃油稅及定價機制的出臺。收入分配方案作為調節收入分配的指導規劃，從2008年開始就在制定，原計劃2009年出臺，但2010年未能出臺，現在看來，2012年依然出不了臺。出不了臺的理由自然很多，但根本的一條就是既得利益者的反對。燃油稅及新的成品油定價機制則是一起典型的借市場名義行掠奪大眾之實以自肥的改革。新的成品油定價機制實施后，所謂“漲多跌小”問題就出在定價機制有利于石油企業上。這樣的改革舉措還有很多，如公車改革、高速公路的收費改革等等。總之，既得利益集團已經成為中國進一步改革的阻力。

其二，既得利益者侵蝕公共權力，阻斷國家與人民的聯系，會嚴重侵蝕執政黨的執政基礎。既得利益集團通過合法的政治決策參與，以巨大的政策影響力來達到和實現將公權力私有化的目的，侵蝕了每一個公民的權益。同時，它還滲透執政黨內，借助執政黨的執政權威，將黨從全民利益出發制定的改革發展決策實際導向有利于其自身，孤立了黨、政府和民眾之間的聯系，造成民眾與國家政權處于對立狀態，從而，根本上有損黨執政的合法性基礎。

其三，既得利益集團還損害經濟體制的整體有效性，導致經濟不可持續發展。除政治上的有害外，既得利益集團在經濟發展、經濟改革及經濟治理方面，也損害了經濟體制的效率。比如，既得利益集團在機構改革、國企改革、壟斷行業改革、價格改革、金融體制改革、要素改革、教育改革、住房分配制度改革等一系列改革上對改革措施的扭曲，都影響了資源配置的效率，使得中國目前的發展只靠透支未來、透支資源、透支人口紅利來維持增長，導致中國嚴重陷入依賴投資與出口的經濟增長模式，經濟發展從而變得不可持續。

其四，既得利益集團把持公共政策的制定和執行過程，將弱勢群體排斥在國家的政策和公共參與之外，使得人數龐大的后者只能被動接受加諸于自身的不利影響，日益對既得利益集團形成一種依附型關系，這種依附關系實際是封建社會人身依附關系的回歸，有違歷史的進步。

鑒此，對既得利益者的治理，就成為中國當前改革和發展的最重要政治議題。

既然既得利益集團是以權力為核心并依托于權力謀取利益，那么，要打擊既得利益，最關鍵的是要遏止權力，使權力分化并受到社會的節制。現在來看，只有民主政治才能做到這一點。民主并不能消滅利益集團(事實上，利益集團也不該消滅)，但它能使一個國家的利益集團大致發育正常。因為民主的本質是競爭、開放和透明。民主的社會對公民沒有秘密(這里的秘密不是指外交意義上的秘密)，政府乃至一切公共權力的運作是透明的，其規則是明確的，政府權力向每個公民開放，也即每個公民都有進入權力體系里的機會，而且這種概率是非常大的。在一系列規則的制約和社會監督下，雖然不能保證每個利益集團的力量一樣大，獲取的利益一樣多，因為總有些利益集團基于行業特點或某種因素在某個行業或領域要比其他利益集團的力量大；但某個利益集團要想取得超出其他集團更大的利益，尤其是不當利益，很困難，即使一時通過某種手段可以取得，也不至于走得太遠，造成利益的偏差或失衡，因為在民主國家，制度本身有一種自我糾偏的力量。所以，民主體制會帶來不同利益的競爭，而競爭的結果是社會不同利益的大體均衡。

因而，要有效遏制既得利益的泛濫，迫使既得利益者站在社會的整體和長遠角度考慮自身利益問題，最根本的還是要進行政治體制改革，建立民主政治，向社會開放權力，使執政黨和政府的決策和運作公開和透明化，將權力置于廣大民眾的監督之下。

當然，政治改革是長期的事情，不是一時半回能完成的，期間可能還有反復。從具體的策略講，可采取如下辦法削弱既得利益集團的勢力。

策略之一，是對社會的公共利益、公共決策包括改革措施的出臺進行公開辯論，在辯論中明辨是非，以此遏制目前少數人參與決策、主張權力和利益的事情。如果說，過去的改革不主張爭論，現在應該變過來，這是因為，人們的權益意識已經大大提高，而且也學會了在爭論中維護自己的利益；與此同時，互聯網的發展，特別是微博、論壇等新媒體的出現，為人們的辯論和主張權利以及對公共事務和公共政策制定的參與提供了極大的技術支持和便利。公共利益只有在辯論中才能達成最大共識，從而使過去謀于密室，少數人決策的公共政策很難出臺，既得利益者也難從中謀利，因為它想得到更大利益，就必須在辯論中說服其他利益集團和廣大人民，只有它獲得的利益更多，社會才能進步，其他群體才能得利，顯然，這是很難辦到的。

另一方面，在公開辯論中也易形成明確的規則和規則意識。如果有了規則，各利益集團都按規則來博弈，事情就變得相對簡單。這其實是利益表達、博弈，調控的制度化、程序化。當前，我們在這方面有所進步，各種聽證會和意見征集等開始運用于公共決策中，缺陷是還不普及，聽證或或意見征集的結果還不能完全反映民意，議題本身還掌握在政府和相關機構手中。這都是今后要加以改進的。

策略之二，是對某些影響較大的利益集團的行為進行規范，重建商業游戲規則，迫使其從經濟尋租、政治尋租，轉變為依靠技術創新、高質量服務、良好信譽等，謀求利潤最大化。目前一些影響較大的既得利益集團，主要是以地區、部門為依托，以行業利益為紐帶，借助公權力、行政性壟斷手段等，來獲取特殊的經濟性利益。對于這些已經形成的、客觀存在的既得利益集團，在承認其歷史形成的既得利益的同時，必須限制其特權，將其由“貴族”降為“平民”，從經經濟人”與“政治人”的雙重身份，變為純粹的“經濟人”與并規范其壟斷行為，重新建立商業游戲規則，同時通過市場準入政策和產業組織政策，如將成品油進口市場面向所有經濟主體開放，盡可能引入有效的競爭機制，打破既得利益集團的壟斷地位。

策略之三，是對各既得利益集團分而治之、各個擊破。既得利益并非鐵板一塊，它們之間也有競爭和沖突，在治理既得利益的過程中，應善于利用它們的矛盾和沖突，以達到各個擊破的目的，最不好的就是使它們感覺到“危險”從而串謀在一起。這在當前要有效動員全社會的力量，尤其要運用好社會輿論的力量，將不同的利益集團進行分割，首先將那些民憤大而缺乏“正當性”的既得利益邊緣化，這樣，打破利益集團對改革的阻擾可能就相對容易。

不論采取何種手段和辦法，前提是高層對既得利益者的壯大及其對中國經濟社會乃至改革產生的危害要有清醒的認識，并同既得利益者進行切割，沒有這種認識和決心，對既得利益集團的治理只會隔靴搔癢，不會有成效。

【作者：鄧聿文】