城鄉(xiāng)同比例選舉：人大代表組成結(jié)構(gòu)將變

2012年03月09日 03:35
來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道

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中國最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的組成結(jié)構(gòu)在發(fā)生一些重要的變化。

3月8日上午9時(shí)，第十一屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議在人民大會(huì)堂舉行第二次全體會(huì)議，聽取關(guān)于第十二屆全國人民代表大會(huì)代表名額和選舉問題的決定草案的說明。

根據(jù)草案要求，城鄉(xiāng)按相同比例選舉人大代表，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表進(jìn)行分配。

在直接選舉實(shí)行1：1以后，帶來最直接變化就是，農(nóng)村的選區(qū)會(huì)增加，城市的選區(qū)會(huì)減少，這就意味著農(nóng)村地區(qū)選出的代表就會(huì)適當(dāng)?shù)卦黾印?/p>

這一草案的另一個(gè)引人注目之處，是削減下一屆全國人大代表中黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表所占的比例，使其比本屆有所降低。

農(nóng)民代表能增加多少？

據(jù)全國人大常委會(huì)副委員長兼秘書長李建國在大會(huì)發(fā)言時(shí)介紹，在不超過3000人的全國人大代表名額中，按照人口數(shù)分配的代表名額為2000名。實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，即每一全國人大代表代表相同的城鄉(xiāng)人口數(shù)。

法律界人士表示，實(shí)行城鄉(xiāng)相同人口選舉人大代表以后，對廣大農(nóng)村的政治權(quán)利顯然是加強(qiáng)了，代表結(jié)構(gòu)也會(huì)產(chǎn)生一定的變化。

上一次修訂人大代表選舉的城鄉(xiāng)人口比例是1995年。其時(shí)，我國城鎮(zhèn)人口比例上升到近30%，修訂后的選舉法將人大代表選舉的城鄉(xiāng)人口比例從原來的8:1過渡為全國、省級(jí)、縣級(jí)統(tǒng)一的4：1，即農(nóng)村每一名人大代表所代表的人口數(shù)是城市代表的4倍。

15年過去，2011年，我國城鎮(zhèn)人口比例首次超過50%。“城鎮(zhèn)人口越來越多，城市選票就越多，加劇了農(nóng)村與城市選舉的失衡。新的修訂勢在必行。”一位法律界人士向記者解釋說。

“城鎮(zhèn)化進(jìn)程過半是客觀因素，同時(shí)隨著教育事業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村人口的素質(zhì)也在提升，更重要的是多年來民眾對民主權(quán)利越來越重視，一人一票是基本的平等。新的修訂是按照平等原則選舉，可以說基本符合憲法精神。”北京大學(xué)憲法與行政法研究中心常務(wù)副主任張千帆向本報(bào)記者表示。

因?yàn)閷?shí)行城鄉(xiāng)按相同比例選舉人大代表以后，在代表名額的分配上有一定的變動(dòng)。過去城市人口比較多的省份的代表名額會(huì)下降一點(diǎn)，過去農(nóng)村人口比較多的省份的代表要相應(yīng)地增加。

目前我國縣以下人大代表實(shí)行直選，由選民直接投票選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)和縣一級(jí)人大代表。村莊也普遍實(shí)行基層民主直選。法律界人士普遍認(rèn)為，城鄉(xiāng)按相同比例選舉人大代表，可望使來自農(nóng)村基層的代表有較多的增加。

不過，張千帆持謹(jǐn)慎樂觀態(tài)度。他認(rèn)為，目前的城鄉(xiāng)1:1直選只是解決了最基層的同票同權(quán)，對于間接選舉的縣級(jí)以上人大代表結(jié)構(gòu)，不會(huì)有明顯的直接影響。

“城鄉(xiāng)同比例選舉固然是一個(gè)很大的進(jìn)步，這樣進(jìn)入全國人大的代表對于那些農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的省是有利的，但是并不能保證，這些省的代表就一定能夠很好地代表農(nóng)民的利益。”張千帆說。

在他看來，目前我國的各級(jí)人大，鄉(xiāng)和縣一級(jí)是直接選舉，縣級(jí)以上實(shí)行間接選舉，即由下一級(jí)人大選舉上一級(jí)人大代表，這個(gè)制度不容易保證真正的每張選票都有同樣的價(jià)值。能保證的只是每個(gè)省嚴(yán)格按照人口來劃分人大代表的比例。比如山東、河南這些農(nóng)業(yè)比重比較大的省份，應(yīng)該是比以往有更多的代表”，但這些代表能否代表那些地方的農(nóng)民的利益呢？那還不好說，間接選舉產(chǎn)生人大代表的體制目前還不容易改變。

此外，跨地域流動(dòng)較大的農(nóng)民工如何保證參選，也是個(gè)需要研究的問題。

官員代表比例如何“瘦身”？

與來自農(nóng)村基層的代表可望增加相對應(yīng)，由于黨政官員更多來自城市，城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表后，也有利于降低人大代表中黨政官員比例。

這也符合此次調(diào)整的初衷。8日審議的決定草案規(guī)定：“第十二屆全國人民代表大會(huì)代表中，基層代表特別是一線工人、農(nóng)民和專業(yè)技術(shù)人員代表的比例要比上屆有所上升，農(nóng)民工代表人數(shù)要比上屆有較大幅度增加，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表的比例要比上屆有所降低。連任的代表應(yīng)占一定比例。

“一直以來人大代表官員化現(xiàn)象比較嚴(yán)重。以前有統(tǒng)計(jì)70%人大代表是官員，現(xiàn)在具體比例不清楚，但官員比例過大是肯定的。”張千帆說。

按照《南方周末》的統(tǒng)計(jì)，截至2012年2月29日，第十一屆全國人大代表實(shí)有2978人，其中官員、公務(wù)員代表2491人，民企員工代表16人，農(nóng)民代表13人。

張千帆認(rèn)為，為進(jìn)一步優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，保證全國人大代表的廣泛性，應(yīng)該立法明確限制官員在各級(jí)人大代表中的比例，“比如，選舉法可以明確限制官員代表比例不超過一半”

城鄉(xiāng)同比例人口選舉人大代表，還帶來如各地劃分選區(qū)、劃分名額等一系列技術(shù)問題。

我國不同的省份人口差異比較大，有的省份有八九千萬人，有的省則只有一兩千萬。如果單純地以人口數(shù)來分配代表名額，可能會(huì)使不同的省份代表名額懸殊太大。

因此，實(shí)行城鄉(xiāng)相同人口選舉人大代表，仍然要注重地區(qū)平等、民族平等，在分配具體代表的時(shí)候，各省、自治區(qū)、直轄市不論人口多少，還有一個(gè)相同的地區(qū)基本名額數(shù)。

本次的決定草案為此規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市各分配相同的地區(qū)基本名額數(shù)為8名”，總計(jì)248名。據(jù)介紹，有了這個(gè)基數(shù)，就能夠保證每個(gè)行政區(qū)域可以產(chǎn)生一定數(shù)量的代表。

“西部省份的代表數(shù)量不會(huì)顯著減少，但是北京、上海這些大城市，包括比較發(fā)達(dá)的省區(qū)，他們的代表人數(shù)應(yīng)該有所減少，因?yàn)槌鞘腥丝诒壤容^高。”張千帆表示。

婦女代表比例上升

3月8日是三八國際婦女節(jié)。不無巧合的是，在這天審議的決定草案規(guī)定：“第十二屆全國人民代表大會(huì)代表中，婦女代表的比例應(yīng)當(dāng)高于上屆。

這將可望明顯改善第十二屆全國人大代表的性別結(jié)構(gòu)。

據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所治制度研究室主任史衛(wèi)民此前統(tǒng)計(jì)，各級(jí)人大代表中婦女代表的比例，全國人大最高比例為1997-1998年的21.89%，省級(jí)人大最高平均比例為2002-2003年的22.81%，市級(jí)人大最高平均比例為1992-1993年的22.38%，縣級(jí)人大最高平均比例為1997-1998年的22.99%，鄉(xiāng)級(jí)人大最高平均比例為2001-2002年的22.51%，并且各地的比例差距較大。

全國婦聯(lián)婦女研究所做的《2010年國際婦女參政主要狀況》顯示，1997年至2011年間，中國女性在人民代表大會(huì)中的比例，與其他國家女性在議會(huì)中的位置相比，從世界第16位跌至第55位。

女性在人大代表中比例偏低與人大代表中官員比例過高有一定關(guān)聯(lián)，因?yàn)槲覈怨賳T比例偏低、多任副職，也有著一定關(guān)系。

以女性在中國省級(jí)正職中的比例為例，1982年以來，先后有顧秀蓮、烏云其木格、宋秀巖、李斌四位女性當(dāng)選省級(jí)政府最高行政長官，也就是說，從1982年以來，中國女性在省級(jí)地方最高行政長官中維持近3%的水平。

來自中組部的數(shù)據(jù)顯示，2009年，正職女干部在同級(jí)正職干部中的比例分別為：省部級(jí)以上7.3%、地市級(jí)10.4%、縣處級(jí)14.8%。此前，2000年的數(shù)據(jù)，省部地市縣處鄉(xiāng)四級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子中，正職女干部分別占1.7%、6.15%、7.05%、3%4%、

史衛(wèi)民認(rèn)為，為改變婦女代表比例偏低的狀況，可以將選舉法第六條第一款的規(guī)定作修改，以立法形式明確規(guī)定一個(gè)婦女代表的比例。

至于具體的比例，史衛(wèi)民曾設(shè)想，比較合適的比例應(yīng)為20%。但考慮到不少地方仍存在婦女代表比例低于20%甚至低于15%的現(xiàn)象，亦不能將20%作為底線，底線應(yīng)該是15%。

“確定15%的底線，有利于消除婦女代表比例過低的現(xiàn)象，而只有在婦女代表比例普遍高于20%的情況下，才能進(jìn)一步確定更高的比例標(biāo)準(zhǔn)。”史衛(wèi)民表示。