農地確權：委員呼吁打破“二元制”

2012年03月09日 04:06
來源：每日經濟新聞 作者：張敏

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隨著城鎮化進程的加速，如何保護農民的土地財產權，再度成為焦點。今年“兩會”期間，多份關于保護農村土地權益的提案引發關注。

全國政協委員、中央財經大學金融學教授賀強提交了 《關于從國家立法層面加強農民土地財產權保護的幾點想法》。全國政協委員、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明也提交了 《關于推進土地制度改革加快城市化進程的建議》、《小產權房的治本之策》等6個提案。

全國政協委員、國務院參事室特約研究員蔡來興在人民大會堂接受《每日經濟新聞》記者采訪時說，“至少有100萬億元資產凝固在農村土地上，如果把這些資產盤活了，農村什么也就都有了。

據他稱，現在關于農村土地的問題特別多，國家需要立法，從法制上、法規上作出明確規定。

二元土地制度成禍根

“兩會”期間，多位接受《每日經濟新聞》記者采訪的代表與委員，大致勾勒出在農村土地財產上的主要訴求：賦予農村土地與城鎮土地同等的權利，真正做到同地同權，乃至同價。更有不少委員呼吁，在這個原則下，《土地管理法》應作出實質性修訂。

近年來，圍繞著農村土地的糾紛屢見不鮮，多體現在征地環節中，農民的權益沒有得到很好的保護。蔡繼明認為，主要原因在于城鄉二元土地制度，進而導致農村土地和城鎮土地不能享有同等權利。

我國《憲法》規定，城市的土地歸國家所有，農村的土地歸集體所有。政府可以出于公共利益的需要，對農村集體的土地進行依法征收征用，并給予一定補償。

在蔡繼明看來，同是土地公有制，上述二者并非同地、同權、同價。農村集體的土地即使已由政府有關部門確定為建設用地，要用于農民自住房、村辦企業以及公共設施以外的建設，也必須首先被政府征收為國有土地。

而在這個過程中，土地價格的差異往往較大，農民也容易在分配中遭受損失。賀強就表示，在征地過程中，農民所得甚少，大概只有土地增值收益的5%~10%。由于征地阻力很大，有些地方甚至出現強拆現象。

今年1月，溫家寶總理在《求是》雜志上撰文表示，任何人無權剝奪農民土地財產權。2月發布的中央“一號文件”也表示，健全嚴格規范的農村土地管理制度。溫總理在本月5日的政府工作報告中也指出，土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權是法律賦予農民的財產權利，任何人都不能侵犯。

蔡來興表示，在市場經濟的背景下，權利就是價值，這種價值應該貨幣化、資本化、市場化，如果得到落實，農民就不再為錢發愁。他表示，按照市場價值估算，至少有100萬億資產凝固在農村土地上。

呼吁“同地同價同權”

“兩會”期間，多份提案涉及到了土地制度問題。

賀強建議，在向農民征地的過程中，要想有效保護農民土地財產權和利益，就必須提高農民在土地增值收益中的分配比例。蔡繼明則呼吁，改革二元土地制度，建立城鄉統一的建設用地市場。

事實上，改革二元土地制度、呼吁同地同權的聲音早就出現過。知名地產商任志強就表示，城鄉二元土地結構導致農村土地很難順利地轉化為城鎮用地，而國家對城鎮建設用地指標又有控制，這就造成了城市住房用地供應不足，進而影響房價。

而當農民不經過征地程序就將自建房出售時，法律意義上被禁止的“小產權房”便應運而生。

盡管不合法，但小產權房已成為農民分享城市化發展成果的重要途徑。全國工商聯房地產商會給出的數據顯示：1995~2010年間，全國小產權房竣工建筑面積累計達到7.6億平方米，其中“十一五”時期小產權房竣工規模達到2.83億平方米。

對此，蔡繼明也在提案中建議，給小產權房有條件地轉正：對于建立在農村集體建設用地上的小產權房，要承認其合法性；對于非法占用農地建設的小產權房，也要區別對待。這也是蔡繼明連續多年提出有關根治小產權房的提案。

雖然與房地產商們的出發點并不相同，但“兩會”期間，不少代表和委員也都對這一問題表示了關注。全國人大代表、原廣東省副省長李容根以及全國政協委員、龍潤集團董事局主席焦家良均建議，建立可供房屋和土地流轉交易的流通市場，實現農村集體土地與國有土地的 “同地、同價、同權”

重在《土地管理法》修訂

此前，國土部土地利用管理司副司長冷宏志曾表示，農村集體建設用地自發進入市場是客觀存在的趨勢。

但所有這些建議，歸根到底將主要體現在 《土地管理法》的修訂上。據悉，國務院法制辦已從去年組織開展 《土地管理法》的調研，該法律的修訂工作有望在今年有所進展。

據悉，包括蔡繼明在內的一些委員已經針對 《土地管理法》的修訂提出提案。在關于征地制度的建議中，委員們認為應該增加一項：對于有爭議的征收，在最終裁決作出前，不得實施。更有委員建議，在上述法律的修訂中，干脆賦予農村土地與城鎮土地同等的權益。若如此，小產權房便搖身一變成為合法住房。

事實上，由于涉及大量的制度障礙，在改變城鄉二元土地制度方面，很難做到一步到位。而對于這一問題，“一號文件”的表述為，加快修改完善相關法律，落實現有土地承包關系保持穩定并長久不變的政策。

一些委員認為，可行的方式應該是“漸進式”推進。蔡來興就稱，農村土地能否享有與城市土地同等權利，這可以研究。但是農村土地應該可以成為一種商品，是有價值的，價值如何確定、如何實現，就需要在法律上把問題解決，這就涉及到《土地管理法》的修訂。

關于價值實現的方式，民革中央在其提交的 《關于創新農村土地流轉方式，推進農村“兩權”抵押的建議》的提案中建議，開展“兩權抵押”，即賦予農村土地承包經營權、宅基地使用權抵押貸款的權利，用以解決農村資金瓶頸。

民革中央負責人認為，“可從政策上，允許城市資本和城市居民通過指定機構，以公開、公平的方式購買農村資產的使用權，包括農民的房地產，并通過權證的發放來保護其合法性。

李容根則表示，該試點可以先從廣東推進。

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