2012 再提改革

2012年03月09日 22:30
來源：經濟觀察報

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言詠謝良兵韓雨亭種昂

在來北京參加全國“兩會”之前，全國政協委員、中國(海南)改革研究院院長遲福林先去了一趟廣東，他被廣東省委書記汪洋請去參加一次內部會議。

3月5日，十一屆全國人大五次會議開幕的第一天，廣東團的小組討論會議上交流得最激烈的話題是“改革”。一直以敢言率直著稱的中國工程院院士鐘南山再次“高調問政”，討論行政改革與放權試點的問題。汪洋表示，目前政府放權遇到的最大困難是會觸及現有的法律法規，他希望能得到更高層面的支持，廣東正在爭取支持進行放權的試點。汪洋還開了句玩笑——“如果法律有障礙，我們一起去上訪。

就在廣東團小組討論前，國務院總理溫家寶剛剛作了2012年《政府工作報告》。報告中53處提到“改革”，并且用了比往年更大的篇幅談改革。在逐條敘述改革的重點任務之前，用了兩段話強調改革的迫切性，并指出目前改革的關鍵在于理順政府與市場、中央與地方、城市與農村、經濟與社會發展、政府與公民和社會組織的關系?！案母镩_放是決定中國前途命運的正確抉擇?！睖丶覍氝@樣表述。

“今年對改革的強調特別多，肯定與‘兩會’之前社會對改革的呼吁有關?！敝泄仓醒朦h校學習時報社副編審鄧聿文說。

在“兩會”召開之前，2月27日，世界銀行發布了與中國國務院發展研究中心聯合撰寫的報告《2030年的中國》，這是中國政府和世界銀行合作歷史上首次重大而著眼長遠發展的策略性研究報告。在世行報告發布之前不久，《人民日報》2月23日發表了題為“寧要微詞，不要危機”的評論，文章表示，改革有風險，但不改革黨就會有危險。我們寧要不完美的改革，不要不改革的危機。

今年正值鄧小平南巡講話20周年，改革的話題再度熱了起來。

悲觀者認為這只是表面繁榮，形勢并不樂觀。而樂觀者更愿意把“鄧小平南巡20周年”作為一個契機，推動近幾年來停滯不前的改革越過十字路口。吳敬璉曾經說，中國已經站到了新的歷史十字路口上，何去何從，將決定中國的前途和命運。

懷念“南巡”

最近十年，是中國經濟迅猛增長的十年。

這一輪經濟增長，得益于始于上世紀70年代末的改革開放，制度的變遷釋放出巨大的紅利。遲福林在評價上一輪改革時說，“我們最大的成功是做大了總量，第二是初步建立了市場經濟體制?！钡瑫r也指出，時至今日，改革的紅利逐步在減弱，需要形成新的改革紅利。

然而現實是，在GDP高歌猛進的這十年里，改革躲在經濟增長的光環下蟄伏不前。

比如國企改革，在世紀之交曾經取得過階段性成果，但近年來國企擴張、與民營企業爭利的問題十分突出。2008年全球金融危機之后，國企的觸角伸展到非壟斷領域。“到處都有國企，只要能賺到錢的地方都有國企，大量侵占民營企業的空間?！毙录悠聡⒋髮W東亞研究所所長鄭永年說。

法治領域的改革也不盡人意。“鄧小平時代天天講法治，‘十五大’把法治提到政治改革議程的中心，但近幾年到處在搞社會運動，沒有人講法治。這其實就是倒退?！编嵱滥暾f。

在他看來，現在的改革環境與1992年鄧小平南巡之前十分相似，都沒有方向，并且找不到一個突破口?！盀槭裁磻涯钅涎玻看蠹蚁Ｍ眉o念南巡的方式突破無改革的局面?！编嵱滥暾f。

越界的政府之手

不管是上世紀70年代末開始的農村包產到戶，還是80年代中期起連續幾年推動的價格闖關，或者是90年代朱镕基時期在國企領域推行的激進改革，中國在這30年里所經歷的最大變化就是向“市場化”的轉型?！暗袌鼋洕鷽]有完全走下去，停滯了。另一方面，社會福利方面也沒有發展起來。政府應該管的不管，不該管的瞎管?！痹谡劦侥壳爸袊母锏倪z留問題時，鄭永年說。

政府與市場的邊界不清，一直是中國改革面臨的核心問題。在2012年的《政府工作報告》關于改革的表述里，擺在第一位的就是“理順政府與市場的關系，更好地發揮市場配置資源的基礎性作用”

政府之手的越界導致的后果是，在經濟領域資源要素錯配，在政治和社會領域尋租空間過大。比如，中國目前仍然對電力實行計劃價格，后果則是，一方面鼓勵了“需方”浪費資源、破壞環境的生產方式；另一方面，由于煤電不聯動，壓制了“供方”電廠發電的動機，成為近年電荒頻現的原因之一。

再比如3月5日廣東代表團熱議的行政審批改革。市場經濟應該實行的原則是“非禁即入”，但目前中國的現狀是經過批準方能進入。這導致了龐大的制度成本。有數據顯示，在中國，企業經理大約需要11.4%的時間與各種政府官員打交道，其他發達國家只需要花5.8%的時間?！巴苿咏洕母锏耐瑫r，社會改革、政治改革滯后了，很多矛盾都是由于這種全面的改革沒有實質性突破而產生的。”遲福林說。

在他看來，新一輪改革的難處在于，重要的改革不再單純限于經濟領域，而是涉及經濟改革、社會改革、政府改革三個方面，比如收入分配改革，就是三個改革的高度融合。

留下的都是難啃的“硬骨頭”。在廣東團開放日的記者提問環節，汪洋回答路透社記者提問時坦承，現在改革面臨的主要問題是利益格局的影響問題，在解決利益格局影響改革的問題上，首先要從執政黨和人民政府頭上開刀。

地方探索

30年之前的改革，采取的是先易后難、避重就輕的迂回策略。鄭永年認為，現階段的改革依然可以遵循這個思路。任何一個層次的改革，如果期待一下子打倒既得利益者，注定要碰壁?！澳鞘歉锩皇歉母锏乃悸?。

當年，在城市改革開始后，國有經濟部門既得利益較強，所以，改革者先不動國有部門，但容許在國有部門之外發展私營經濟和外資經濟。后兩者的成長為國有部門帶來壓力，時機成熟再全面改革國企。成長起來的非國有經濟不僅可以接受部分破產國企的資產，還可以吸納部分下崗職工。鄭永年認為這種“先不打倒，但培育新的力量”的策略,可以幫助承擔改革舊的利益過程中產生的很多成本。

另外，在改革的現實路徑中，地方的動力也不可忽視?！艾F在是地方政府急著改，因為它直接承受社會壓力?！编嵱滥暾f。

當下的中國確實呈現出“中層各自表述”的改革圖景。此次全國“兩會”，由于各省的省情的差別，這些改革方案，有的是在解決最初的發展問題，如海南；有的是在解決轉型問題，如山西的煤改；有的則是在尋求瓶頸期的突破，如廣東。

此前，中國很多省市鄉鎮在改革“硬骨頭”上都進行過突圍。比如，江蘇推行“公推直選”；廣東向社會組織讓渡權利；四川巴中市白廟鄉的“裸賬”改革；成都旨在推動農地流動的土地確權實踐。

在成都，農地流轉的試驗2003年就開始了，一直收效甚微。突破契機在2008年。5·12地震造成都江堰12萬多戶農民房屋受損。據估算，如果全部統規統建，需要資金100多億元。

在資金缺口的壓力下，吸引社會資本進行房屋聯建成為一個有效的方式。所謂聯建，按照成統籌200893號文，包括農戶使用宅基地聯合重建和農戶使用宅基地融資重建兩種方式。城里人出資金，農民出宅基地，聯建后的房子則分戶辦理房屋所有權或共有產權證，集體建設用地做備案登記。盡管這一改革沖擊了目前的土地法律制度，但它依然被效仿到成都市其他地方。

頂層設計

與上世紀80年代不同，地方上的改革嘗試，沒有很快上升到國家政策層面并推廣惠及至全國?！耙郧暗胤较刃邢仍嚹芙o大家帶來利益，現在卻碰到各方面的利益阻礙。”中央黨校國際戰略研究所副所長周天勇說。

在廣東團的小組討論上，汪洋表示，現在放權改革遇到的最大問題，不是省里的部門利益，影響到的很可能是中央的部門。他舉了一個例子，現在經濟形勢不好，如果廣東想對企業少收一些費用，中央部委會說，廣東不能帶這個頭，你不收大家都不收怎么辦？這個錢從哪里來？

四川白廟鄉自從實施“裸賬”后，鄉政府向有關部門爭取項目和資金，跑了兩個月卻少有回音。2010年6月“裸賬”制度創新剛啟動半年，巴州區領導在干部會議上就對其做法公開提出批評。當支持改革的巴中市市委書記李仲斌2011年調任四川省司法廳廳長之后，白廟鄉更是體會到創新外部環境的艱難。

“這個障礙如何消除，需要頂層設計。現在沒有一個機構對改革負責，建議恢復體改委?！敝芴煊抡f。

自從2010年中共中央在關于制定“十二五”規劃的建議中提出要更加重視改革頂層設計和總體規劃后，中央高層多次強調“要加強頂層設計”

周天勇所說的體改委于1982年5月成立，1998年在國務院機構改革中，體改委被降格為國務院體改辦，2003年被并入國家發改委，成為其下屬的一個司。

體改委在中國改革過程中立下過汗馬功勞，比如1984年其主導研究了“商品經濟”，該提法被寫進《中共中央關于經濟體制改革的決定》，被認為是中國改革歷史上的一個突破口。

不過，周天勇也承認恢復體改委難度比較大。中國經濟體制改革研究會名譽會長高尚全對媒體表達過一個相對現實的方案，即在國務院成立一個高層次的體制改革協調領導小組。

全國人大代表、海南省農墾總局黨委書記王一新在海南團分組討論會上也提出，誰做頂層設計這個問題到了必須解決的時候，不然大家都在等，而沒有機構去設計。

改革政策如何貫徹實施也是當下面臨的問題，必須最高層很有決心才能推動。

鄧小平是那個時代的政治強人。他“不改革就下去”的軍令狀很大程度上成為助推改革實施的利器。然而，“現在很多官員，想的都是不要做什么，而不是要做什么?！编嵱滥暾f。