國庫的秘密

2012年03月09日 22:35
來源：經(jīng)濟觀察報作者：席斯

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在全國兩會上，每個代表都拿到了一份2012年政府預(yù)算報告，事實上，這份報告包含了政府的三份預(yù)算，即公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算，三份預(yù)算的總和反映了全國各級政府每年收入和支出的總體情況。

3月 14日，大會將表決通過預(yù)算報告，自此這一關(guān)乎民生大眾的2012國家賬本才算是開始真正花錢——國庫將逐筆劃撥全年的各種公共建設(shè)、教育醫(yī)療、買車蓋樓的錢。

每個國家都有自己的國庫，在渣打銀行大中華區(qū)主管王志浩看來，國庫應(yīng)該是具有流動性功能的賬戶，理論上國庫現(xiàn)金余額越少越有效率。

也由此，王志浩評價中國的國庫更像是一個儲蓄賬戶，2011年全年國庫存款余額始終保持在3萬億左右。

這些數(shù)目巨大的國庫余額部分來源于每年政府的超收收入——這已經(jīng)成為中國財政的一大特色。中國社科院副院長李揚認(rèn)為，對超收收入絕對應(yīng)該從負(fù)面進行評價。

看起來，余額、超收，還有接下來寫到的理財，他們都是幫助了解中國國庫的一些關(guān)鍵詞。但事實上除了這些，連學(xué)者們都不愿意多談國庫，因為剝開國庫并不是一件容易的事。

3萬億余額

國庫也稱國家金庫，但并不是很多人想象中那樣存放著成捆的人民幣和堆積如山的黃金。

現(xiàn)代國庫其實是在國家中央銀行開設(shè)的一個政府存款賬戶，如果你打印一張明細(xì)表，它記錄了賬戶每天進出龐大的資金，最后還會顯示結(jié)余，與每個普通人或者企業(yè)在銀行開立的賬戶很相似。

在央行的資產(chǎn)負(fù)債表中看到的政府存款，即是國庫在一個時點上的余額。2011年每個月中國國庫的月底余額始終保持在3萬億左右，這更像是一個儲蓄賬戶。

但按照渣打銀行大中華區(qū)主管王志浩的理解，國庫應(yīng)該是具有流動性功能的賬戶，理論上國庫現(xiàn)金余額越少越有效率。他表示，以美國為例，國庫部門會有一系列的對收入的判斷工作，每天進行跟蹤，根據(jù)收支差額，計算需要發(fā)行多少國債，如果某一段時間收入情況好轉(zhuǎn)，則減少發(fā)國債規(guī)模，收入有所下降，則增加國債，這些都是實時監(jiān)測和調(diào)整的。

在他看來，大部分國家政府國庫里都沒有那么多的錢，其實國庫的存款越少越好，說明資金有效益，也沒有向納稅人多收。

各級政府也有自己的國庫，中國目前有1個中央國庫，30個地方國庫分庫，49個中心支庫和513個市縣支庫，中央和地方國庫之間通過聯(lián)網(wǎng)進行上解收入和劃撥資金。

按照規(guī)定，每一年的預(yù)算收入最終都應(yīng)該進入國庫。財政部新聞發(fā)言人戴柏華表示，目前所有收入納入預(yù)算管理，國庫集中了稅收收入、非稅收入、基金收入和央企紅利上繳收入，而非稅收入等部分收入則通過中央財政匯繳專戶(即財政專戶)等過渡賬戶最終到國庫。

雖然財政、審計和央行三方對預(yù)算資金過渡賬戶進行了多次清理整頓，在一定程度上取消和規(guī)范了稅務(wù)、海關(guān)、預(yù)算單位、非稅收入執(zhí)收單位的各類收支過渡賬戶。但央行國庫局局長劉貴生表示，由于種種原因，目前仍存在財政專戶數(shù)量龐大、金額巨大、缺乏必要的監(jiān)督等問題。

與此同時，每一年的預(yù)算支出也要通過國庫集中支付進行資金的劃轉(zhuǎn)。2001年，國務(wù)院設(shè)立國庫單一賬戶，將財政收入逐漸納入國庫，開始試點國庫集中收付，減少財政收入撥付環(huán)節(jié)，加快資金到位。此前一筆資金從中央國庫到縣級庫肯需要花2到3天，但改革后只要幾分鐘就能做到，大幅減少了資金在途時間，也減少了中間截留挪用概率。一位財政部官員告訴本報記者，在2008年汶川地震后，因為國庫資金的實時到賬，使得救援和災(zāi)后重建工作更有效率。

目前中國國庫工作由財政部國庫司和中國人民銀行國庫局共同執(zhí)行。財政部負(fù)責(zé)下達(dá)國庫支付指令，央行具體執(zhí)行資金的劃撥，同時央行將監(jiān)督國庫賬戶和預(yù)算收支，以維護國庫資金安全完整，并實現(xiàn)國庫資金保值增值。

國庫理財利弊

據(jù)公開數(shù)據(jù)顯示，2003年以來，中國國庫現(xiàn)金余額以年均37%的速度在增長。像每個普通人，存款多了，就想買個基金或者房屋做投資一樣，政府存款多了也動了理財?shù)男乃迹卜Q國庫現(xiàn)金管理。

目前財政部正在進行的中央國庫現(xiàn)金管理操作，是將中央國庫余額存款由央行轉(zhuǎn)入商業(yè)銀行。據(jù)了解，央行為國庫存款支付0.36%的利率，但國庫資金通過對商業(yè)銀行招投標(biāo)操作，利息在6%左右。2011年財政部共進行了4400億的國庫現(xiàn)金管理，平均利率6%，最高達(dá)到6.8%。

不過，目前國庫理財僅限于中央政府存款，地方國庫存款并不允許存放于其他商業(yè)銀行，也不允許其進行理財，但高額利息差使得各級地方政府并不心甘情愿。

相比中央國庫理財，地方國庫的種種“非法”理財數(shù)目更為客觀。一位央行人士說，對地方政府設(shè)立的各種資金賬戶雖然進行了多次清理和撤銷，但目前仍有大量資金存于商業(yè)銀行。據(jù)他調(diào)查，一個省一級政府就有多達(dá)上百個賬戶。

一位商業(yè)銀行內(nèi)部人士告訴本報記者，一家銀行到某個城市設(shè)立支行，都要找政府部門去攬存，這是一筆數(shù)目巨大且穩(wěn)定的存款，也是一些地方政府招商引資開出的條件，商業(yè)銀行對于財政收入有著巨大的誘惑。2010年11月江蘇省原財政廳副廳長張美芳落馬，其案由是將財政收入擅自存放商業(yè)銀行，收取銀行高額回扣。

即便是中央國庫現(xiàn)金管理，也引發(fā)了其他方面的擔(dān)憂。一位央行相關(guān)官員認(rèn)為，國庫現(xiàn)金管理如果操作不當(dāng)，最直接的危害是加劇通貨膨脹，增加流動性，沖擊貨幣政策。

目前國庫現(xiàn)金管理多為3到9個月期限，平均每個月進行一次操作。2011年4400億存款利息收入或超過100億。去年11月財政部曾在一個月內(nèi)進行兩次600億的國庫現(xiàn)金管理，一個月內(nèi)有1200億資金進入商業(yè)銀行。

對此，接近財政部的人士稱，財政部理財只是要體現(xiàn)財政國庫現(xiàn)金的時間價值和使用價值，這部分增支收入全部打入中央國庫，并不在某個部門名下。他認(rèn)為，由于中央國庫現(xiàn)金管理的規(guī)模相比存款余額并不算大，因此既可以緩解中小銀行的資金需求，對貨幣政策的影響也不大。

該人士稱，尤其近兩年，隨著國庫單一賬戶的推進和預(yù)算外收入的管理，有越來越多的預(yù)算外資金流入到國庫中，可以大大減少商業(yè)銀行的流動性，其對貨幣政策的對沖作用在財政系統(tǒng)內(nèi)本身就能消除。

但在央行官員看來，現(xiàn)金管理不是一個解決庫存量過大的根本性辦法，從根本上解決高庫存，還是要從預(yù)算的編制和執(zhí)行過程中入手。

趕進度花錢

國庫余額的高庫存，很大程度上來源于每年政府的超收收入。

從2000年到2011年的12年間，中國公共預(yù)算超收收入總額為5萬億，但只有1000億用以彌補赤字，結(jié)轉(zhuǎn)第二年的不到8000億，其余4萬億均在當(dāng)年追加支出。

超收收入已然成為中國財政的一大特色。中國社科院副院長李揚認(rèn)為，對超收收入絕對應(yīng)該從負(fù)面進行評價。

每到年底各級政府幾乎都在為花錢而趕進度。年初，全國人大對預(yù)算的收入、支出和赤字規(guī)模均進行審議并通過，并形成法律效力。這在一定程度上造成政府不論有多少收入都要在年底花完，并且赤字也不減少的一種既定思維。

2011年加快支出進度，保證進度達(dá)標(biāo)幾乎成了一條死命令，比如到11月底，各級財政支出要完成80%等。根據(jù)財政部公布的2011年決算報告，當(dāng)年全國公共財政收入10.37萬億，超預(yù)算收入為1.4萬億，結(jié)轉(zhuǎn) 2012年預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金2892億，地方結(jié)轉(zhuǎn)下年支出1918.34億，彌補赤字500億，從賬面上看至少有9000億的超收收入在2011年已支出。

但王志浩發(fā)現(xiàn)2011年12月31日，國庫存款余額還是有2.3萬億，并且這是近年國庫的一個普遍現(xiàn)象。據(jù)一些地方官員反映，年底花錢要趕進度，但項目進展沒那么快，所以一些地方只能虛列賬冊，實際并沒有支出，待第二年前幾個月逐一消化。“每年都是兩會之后才開始撥款，到地方這兒往往都是4月中下旬了，一年只有8個月的時間去做事兒，很緊張。”一位地方官員表示，現(xiàn)在的國庫集中支付，只撥付項目進展到某個階段所需要的資金，如果項目在8個月內(nèi)做不完，資金也就撥不完。

因此，為了趕進度而導(dǎo)致突擊花錢年年出現(xiàn)，也就不足為怪了，這讓地方官員們頗為疲憊，有地方官員建議在兩會前一些延續(xù)性項目的資金提前撥款，讓地方花得更從容。

事實上，一位地方國庫官員告訴記者，每一級政府都是可以看到每日國庫流量和結(jié)余表的，政府也可以根據(jù)此表格制定未來的收入、支出和赤字計劃。但一位在中國工作的外籍人士看到中國的決算報告后很驚訝，為什么收入預(yù)算誤差如此之大，而且年年如此？

中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇對此做出解釋，中國的預(yù)算編制是跟著國家發(fā)改委的經(jīng)濟計劃走的，但經(jīng)濟計劃只是一個指導(dǎo)性的目標(biāo)，財政預(yù)算是要求精確度的。所以只要按照GDP去做預(yù)算編制，誤差必然不會少。

所以他建議，年初只編支出預(yù)算，這樣赤字規(guī)模也不是一個固定數(shù)字，年底收入多了就少發(fā)國債，少列赤字。