全國人大代表周洪宇：盡快制定《教育投入保障法》

2012年03月14日 01:01
來源：21世紀經濟報道作者：馬暉

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每年的全國兩會上，全國人大代表、湖北省人大常委會副主任周洪宇的議案總是跟教育脫不開關系。今年，他提了一個關于制定《教育投入保障法》的議案總是跟教育脫

在政府工作報告中，溫家寶總理已明確表示要確保4%目標的實現。然而，這個4%，從提出到實現差不多用了將近20年的時間。

“教育是要花錢的，一流的教育肯定需要一流的投入。我在考慮怎么能建立一個教育投入的長效機制。”談及這份議案的初衷，周洪宇說。

這份《教育投入保障法》中內容詳盡，包括了立法總則、中央和地方各級人民政府的職責、教育投入的來源與機制、教育投入的使用范圍、教育投入的管理與問責機制、教育投入的監督體制、法律責任、附則等。

“我希望全國人大能夠將《教育投入保障法》，并納入‘十二五’立法規劃，盡快推動整個立法進程。”周洪宇表示。

建立長效機制

《21世紀》：為什么這次要提一個關于制定《教育投入保障法》的議案？

周洪宇：盡管這幾年國家在教育上投入越來越大，其實經費總量的缺口還是不小。現在教育領域很多事，同投入不足有很大關系，比如去年各地頻發的校車事故。4%提了十幾年都沒實現，總理今年表態要確保達到，應該沒有什么問題。但4%從提出到實現差不多用了將近20年，這個過程實在太過漫長。所以，我希望能夠通過立法，用法律的形式把保障教育經費投入的長效機制確定下來。

《21世紀》：其實，早在1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》中國對于教育投入的長效機制方面就提出了“三個增長”的要求，可惜這個規定到地方卻很難落實。

周洪宇：沒錯，“三個增長”說得很清楚了，但各地每年的教育經費是否足額到位同地方領導重視與否直接相關。寫這個議案之前我做過一個調查，發現從1995年至今，每年教育部發布的教育經費投入統計中，有相當一部分省份的教育財政撥款的增長率低于同級財政經常性收入的增長率，一些地方甚至還下降。

比如，2009年全國各省預算內教育經費平均負增長了0.63%。2010年，盡管很多省份的GDP增速很快，不少省都邁入“萬億俱樂部”，但一些經濟大省比如山東、廣東、江蘇、浙江等，其財政性教育投入都沒有達到法定的“三個增長”的要求。

《21世紀》：我在跟一些地方官員接觸時，經常發現他們對加大教育投入并沒有太多的積極性。愿不愿意投，跟有沒有錢投，其實是兩回事？

周洪宇：沒錯，現在沒有剛性的政績考核指標，地方官員與其投教育，不如投市政建設，畢竟辦教育是件“遠功”，沒個十幾年出不來顯著成效。這些地方官員都有任期，他們等不急也不愿意等。在這種情況下，要各級地方政府自覺地加大教育經費的投入力度，不太現實。

所以，《教育投入保障法》里提出將財政性教育經費投入增長納入各級地方政府的政績的考核指標，就是試圖建立一個硬約束。

落實“三個增長”

《21世紀》：落實“三個增長”是《教育投入保障法》里的一個重要部分？

周洪宇：沒錯，關于這個部分有比較大的篇幅。首先，我認為要合理劃分教育投入責任，從而形成各級政府合理分擔的投資機制。《教育投入保障法》中明確規定了各類學校收費的種類、數額及用途，保證其真正地用于教育，同時還規定了非法收費或挪用教育經費的處罰力度。并將各級政府預算中教育經費支出單列，設置“教育經費類”級科目，列入各級政府預算。

除此之外，這兩年還有個問題比較嚴重，就是中央投入對地方投入的“擠出效應”，中央財政教育經費投的越多，一些地方政府的教育經費投入沒有相應增加，反而出現減少的傾向，“搭便車”的情況比較嚴重。所以，《教育投入保障法》中也提出，要將財政性教育經費投入納入地方政府的考核指標體系。建議中央政府明確規定各級地方政府年度教育投入總量、在本級財政支出比例及年增長率。同時，還要確定經費投入增長率和經費總量時要扣除CPI上漲因素，防止經費增長被物價上漲抵消。

鑒于中國目前的體制，《教育投入保障法》建議把教育經費投入的增長指標納入地方政府政績的考核指標，實行“一票否決”制，

《21世紀》：除了納入到官員考核指標之外，還有什么其他的監督措施？

周洪宇：一個是加大各級人大的監督作用，各級人大常委會加強對政府落實《教育法》中“三個增長”規定的財政性教育經費投入年增長率的年度監督和檢查。同時，還要盡力推動財政部門的改革，比如說要建立財政國庫集中支付制度，細化預算編制，硬化預算執行，強化預算監督。

《21世紀》：《教育投入保障法》還提出將校車經費納入教育經費范疇？

周洪宇：去年甘肅校車慘案之后，我就跟另外一位全國政協委員一起發起了平安校車的倡議，在湖北當地組織了專家起草了一份名為《校車安全條例》的立法建議稿，提交給國務院法制辦。來京之前，還到武漢黃陂區做了專題調研。

從現實看，由地方一家出錢建校車并不可行，應采取“央地共擔”機制。而分擔比例由于區域不同而各不相同，比如東部經濟發達地區中央與地方的分擔比例可以為30：70，中部地區為50：50，西部欠發達地區為70：30。這是車輛購置費用，至于維護費和運行費用，我建議是多方分擔，可以向乘車的學生家長收取適當費用。對于農村學生，可由中央財政補貼學生部分乘車費，城市家庭困難學生，則可由地方政府分擔。此外，對校車廠商和運營方給予優惠政策，以降低運營成本，減輕學生的負擔。

這是一個復雜的系統工程，需要通過立法來確定各方的責任與權利。

拓寬教育投入渠道

《21世紀》：除了落實教育投入之外，現在還有另外一個問題——教育資源分配不公，《教育投入保障法》中是否有涉及？

周洪宇：《教育投入保障法》也涉及到這個問題，就是如何縮小區域、三級教育以及同級學校之間教育投入的鴻溝。以教育財力在三級教育間的分配來看，現在就存在比例嚴重失調的問題。無論是中央還是地方，教育經費更多投向高等教育，而作為覆蓋面積最大的基礎教育的經費投入卻往往不足。國家對少數重點高校如985高校一投就是上億，其中的清華、北大一投就是十幾億元，而一般院校，特別是中西部高校在持續擴招后，教學、生活設施嚴重不足，學校負債累累，高校間辦學經費苦樂不均的現象非常嚴重。

為此，《教育投入保障法》明確提出新增教育經費主要的投向流程。具體來說，在學段上，應明確義務教育在教育經費投入中的優先地位，將教育經費的增量優先推行全免費義務教育。遵循先小學、初中，后學前和高中；由基礎教育，到職業教育，再到高等教育的投入流向。在地域上，財政性教育投入的增量，重點用于縮小地區間、城鄉間差距，因此，要先投入國家級貧困縣——中西部農村地區(不包括國家級貧困縣)——發達地區；從城鄉看，先農村，后城市。在教育投入方向上，鑒于現在教育領域中公用經費投入的比例偏低，新增教育經費應該擴大對公用經費的投入比例。

毋庸置疑，國家的教育投入應該向弱勢群體傾斜，這是《教育投入保障法》重要的一項立法原則。

《21世紀》：除了投入方向之外，我還注意到《教育投入保障法》中有關于拓寬教育投入渠道的建議。

周洪宇：目前，中國教育已從“有學上”向“上好學”的階段邁進，雖然現在國家的教育經費投入每年都在漲，但跟普通老百姓要求“上好學”的強烈訴求相比，差距還不小，一些大城市近年來出現的“擇校熱”就是很好的例子。另外，我在地方上調研也發現，很多地市級以下的地方財政壓力還比較大，還在吃“教育財政”。所以，怎樣拓展和引導社會資本以多種方式進入教育領域，是各級政府必須要考慮的一件事。

現在有一個怪圈，一方面是教育缺錢，另外一方面卻是很多社會資本想進來但不得門徑。什么原因呢？我看還是國家的政策扶持力度不夠。就拿稅收政策來說，雖然已經頒布了捐贈法規，但在具體稅收優惠政策上卻沒有明確規定，現在都是執行稅前從所得中全額扣除捐贈額，至于鼓勵社會捐贈的其他稅收優惠，根本沒有提及。

為此，《教育投入保障法》提出，要明確民間資本投資教育的稅收優惠政策。辦學歷教育的，可以同公辦學校一樣免稅；辦非學歷培訓機構的，也可以給一定的稅收優惠，畢竟是在為全社會培養人才。