全國兩會提案人行為報告 發(fā)聲與沉默

2012年03月15日 03:07
來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道 作者：衣鵬 李琳 陸菲菲

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全國人大今年收到的議案為489件，較去年減少69件。全國政協(xié)今年正式受理提案6069件，比去年同期增加307件。在人民大會堂，代表委員們以掌聲通過了對議案的審查和處理意見。

3月14日下午，接送車輛陸續(xù)離開代表團(tuán)駐地，留下的議案提案，將在一個月內(nèi)送往中央各承辦部門。法律意義上講，第十一屆全國人大代表和政協(xié)委員的履職將延續(xù)至下屆兩會開幕時，其中最關(guān)鍵的工作是監(jiān)督議案提案的辦理。

全國人大在20多年前引入投票器，基本保護(hù)了匿名表達(dá)主張的權(quán)利。而兩會代表委員的公開履職，尤其是以提案人身份聯(lián)系選區(qū)和聯(lián)名人的行動，仍受到諸多現(xiàn)實(shí)因素的制約。

本報記者對近200名經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的代表委員在兩會前的公開活動信息整理顯示，其中至少三分之二的人沒有涉及議案提案的個人行為或言論。在會議期間，代表委員自發(fā)大范圍聯(lián)名的議案也很鮮見；今年以代表團(tuán)名義提交的人大議案也僅有4件。

在本次會議上，代表委員對現(xiàn)有的會議流程和議事規(guī)則安排，是否有利于深度討論，也公開提出了疑問。比如，政協(xié)委員崔永元認(rèn)為應(yīng)該公開所有提案議案和辦理的詳細(xì)情況；政協(xié)委員王健林等人則斥責(zé)有關(guān)部門的提案回復(fù)是敷衍。

5年來，提案人們共提交超過2萬多份提案議案，其中大部分的辦理回復(fù)情況，尤其是被政府和立法機(jī)關(guān)吸納的詳細(xì)情況尚未對公眾公開。很快，新一屆代表委員的推選工作將逐步展開。

會前履職仍待透明

全國人大除了下設(shè)統(tǒng)一審查所有議案的法律委員會外，接收議案數(shù)量最多的是財(cái)政和經(jīng)濟(jì)委員會；全國政協(xié)的提案也往往有三分之一集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，外界對其中經(jīng)濟(jì)界別的期望也普遍較高。

鑒于這一群體的代表性，本報記者對近200位財(cái)經(jīng)領(lǐng)域代表委員在兩會前一個月的公開行程做了統(tǒng)計(jì)。

今年企業(yè)家中較活躍的群體，是地產(chǎn)界的政協(xié)委員，他們大多公開發(fā)表了對兩會后調(diào)控政策的看法，有的還形成了提案。

全國政協(xié)常委、大連萬達(dá)董事長王健林今年1月即對外說，他將提出對首次購房貸款利率恢復(fù)執(zhí)行基準(zhǔn)利率7折的提案。近一周在北京，他仍在重復(fù)這一觀點(diǎn)。香港籍委員中的地產(chǎn)商人也在會前頻繁發(fā)表觀點(diǎn)，認(rèn)為限購令應(yīng)該出臺差別化的措施。

此外，受去年三四季度經(jīng)濟(jì)形勢影響，經(jīng)濟(jì)界代表委員在會議前就減稅和民間金融政策發(fā)出的議案和提案的討論較多。

隨著國務(wù)院金融監(jiān)管部門新任負(fù)責(zé)人多次談起改革話題，中央和地方金融監(jiān)管部門和國有金融機(jī)構(gòu)的代表委員在今年兩會前，也在公開場合談到了帶上兩會的改革提議。

其中，包括對“上市公司紅利分配”，“上市公司退市制度”和“股權(quán)投資”領(lǐng)域的建議，與之在兩會聯(lián)名提交的議案提案關(guān)聯(lián)較大。其中一位代表告訴本報記者，上會議案部分來自部門內(nèi)部討論的一些行政文件草稿。

值得注意的是在各地官員之中，全國人大代表，浙江省委常委蔡奇自稱在兩會前通過微博征集形成了11項(xiàng)議案；全國人大代表，湖北省統(tǒng)計(jì)局局長葉青也將議案通過媒體發(fā)布由網(wǎng)友評論。

已擔(dān)任代表十年的浙江女商人周曉光也通過微博發(fā)布了議案信息。周經(jīng)營一家飾品制造企業(yè)，近兩屆全國人大共提交議案超過260項(xiàng)，在人大代表中首屈一指。她解釋說，自己每年有三個月的時間在準(zhǔn)備議案工作。

發(fā)聲與沉默

在今年她寫就的一本自傳中，更多人才知道她曾經(jīng)還提出過關(guān)于刑事訴訟法修訂的議案。周每年按時向浙江省人大常委會報告她帶上兩會的議案，以及相關(guān)的調(diào)研活動的行程，主要的方式是參加社區(qū)活動以及參加各級人大的活動。

此外，除部分知名學(xué)者以外，財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的代表委員尤其企業(yè)家群體，極少就議案或提案發(fā)表公開的言說，系統(tǒng)性公開介紹議案提案的人更是屈指可數(shù)。

“講紀(jì)律”的提案人

代表們在抵達(dá)北京后，被安排在不同的酒店入駐；在人民大會堂召開的全體會議上，同一地區(qū)代表團(tuán)的代表坐成一縱，兩側(cè)鄰座則大多不相識。議案提案截止日往往是會議第五天。會議議程緊湊，代表委員們活動的時間并不多。

在小組討論上，代表團(tuán)委員的發(fā)言大多圍繞既定的審議主題，從近兩周的會議簡報看，少有代表委員公開邀請其他代表聯(lián)名提交議案或提案。

人大議案需要有至少30位代表共同簽署。缺席本次會議的重慶市代表王立軍在2011年創(chuàng)下歷史紀(jì)錄。據(jù)全國人大常委會的數(shù)據(jù)，他關(guān)于食品安全執(zhí)法領(lǐng)域的議案，最后共獲得404位代表聯(lián)名。

除此之外，近年大部分議案都僅有30至50人的聯(lián)名人數(shù)。因?yàn)榭绱韴F(tuán)的聯(lián)名活動存在一些現(xiàn)實(shí)困難，除對提出特別調(diào)查、罷免等事項(xiàng)有十分之一代表數(shù)的要求外，一般議案并未從聯(lián)名人數(shù)多少上區(qū)分其效力。

在本人所屬代表團(tuán)內(nèi)獲得足量簽名，成為議案醞釀后是否能提交的關(guān)鍵步驟。黑龍江律師遲夙生曾希望代一位社會學(xué)者提交的議案，即因有當(dāng)?shù)毓賳T持不同看法，無法正式提交。

多位不愿公開姓名的代表說，在代表團(tuán)內(nèi)獲得聯(lián)名時，往往會征求地方人大常委會和黨政負(fù)責(zé)人的意見，“代表團(tuán)內(nèi)部也要講紀(jì)律”。鑒于議案提交前的這一道步驟，許多人不愿意冒險在兩會前過多對外宣傳議案內(nèi)容。

此外，代表委員在休會期間的議案征集活動，目前以官方召集的集體活動為主，這一部分的支出由同級財(cái)政負(fù)擔(dān)。但對代表委員個人在選區(qū)內(nèi)的調(diào)研活動的資金來源，目前尚無明確細(xì)則。

正式的人大議案能否提交成功，取決于是否通過審查。各個專門委員會將對議案審查報告草稿擬出后，交由會議主席團(tuán)認(rèn)可。政協(xié)提案則由提案委員會審查。

全國人大常委會的組成人員中不能有中央現(xiàn)任黨政官員兼職。而設(shè)置初衷在于制衡常委會權(quán)力，體現(xiàn)會議決策廣泛性的會議主席團(tuán)，則由常委會黨組討論后提名，由常委會會議從所有全國人大代表中選任。

本次全國人大主席團(tuán)由170人組成，除人大常委會專門委員會的負(fù)責(zé)人，還包括中央政治局委員和省市一級黨政主要負(fù)責(zé)人。

各專門委員會需向主席團(tuán)報告包括財(cái)政預(yù)決算、人事選舉任命和代表提交的議案的審查報告。

因?yàn)檫@種會議流程設(shè)置，盡管全國人大早已明確制定了議案提案所設(shè)議題的范圍，但實(shí)際上議案仍需要經(jīng)過主席團(tuán)多數(shù)認(rèn)可，才能進(jìn)入會議表決或由相應(yīng)部門辦理。

因此，人大代表往往更多以個人名義提交“建議”、“意見”。近十年全國人大的議案數(shù)量整體呈現(xiàn)下降趨勢，但“建議”的數(shù)量則一直穩(wěn)定提升。“建議”也可以涉及立法以外的更多領(lǐng)域，也會有中央部門在半年內(nèi)辦理回復(fù)。

繞過“利益集團(tuán)”爭議

在會議流程控制以外，一個內(nèi)部的禁忌也在出現(xiàn)：公眾對代表就自身工作領(lǐng)域提出議案，是正常履職還是形成所謂“利益集團(tuán)”，一直存有爭議。

過去四年，仍有一些人大代表提出行業(yè)性的議案。比如，來自鐵路系統(tǒng)的代表提出對鐵路法修訂的建議；身為地方投融資平臺負(fù)責(zé)人的代表提出對金融控股公司的法律賦權(quán)；擔(dān)任國有百貨零售集團(tuán)負(fù)責(zé)人的代表提出削減零售小網(wǎng)點(diǎn)的無序競爭；來自電信巨頭的代表提出對電信法的框架性建議。

全國政協(xié)近五年公開的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提案看，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展謀求中央政府政策的提案出現(xiàn)較多；但純粹的行業(yè)性提案在減少。

比如，歷次大會上地產(chǎn)界代表委員雖然發(fā)言積極，但直接對有關(guān)行業(yè)政策的議案提案卻并不多見。此前可查的一件有效政協(xié)提案，是政協(xié)委員恒大地產(chǎn)董事局主席許家印所提，他在2009年提出希望中央政府調(diào)控降低穩(wěn)定房價。

本次會議上郭廣昌、許榮茂、黃文仔等地產(chǎn)界人士，最終也沒有正式提出有關(guān)房地產(chǎn)的提案或議案。

兩位企業(yè)界代表對本報記者坦言，更傾向于同時提交涵蓋熱點(diǎn)領(lǐng)域的議案，避免“利益集團(tuán)”的嫌疑，但他們承認(rèn)，這類提案議案的專業(yè)度可能有限。

除第一提案人會收到有關(guān)部門的回復(fù)外，全國人大不會公開議案的詳細(xì)辦理情況，僅會在常委會上摘錄一些處理意見形成報告。全國政協(xié)公開部分提案辦理情況，但本次會議的小組討論上，不乏委員對相關(guān)部門的回復(fù)辦理提出不滿。

因此，代表和公眾無法看到相關(guān)議案影響法律文本草案的過程，也就無從判斷集團(tuán)游說的結(jié)果。但公眾壓力改變了一些代表委員的提案邏輯。

一些熱點(diǎn)領(lǐng)域議案因此出現(xiàn)“扎堆”跡象。從上兩次會議的議案處理的情況來看，單刑事訴訟法和刑法的修訂案，即超過100余項(xiàng)。今年財(cái)經(jīng)委對民間金融和減稅方面的議案也將合并處理一部分。在以委員個人提案為主的全國政協(xié)，公開供查閱的提案也大多著眼熱點(diǎn)問題。

一位分別擔(dān)任過人大和政協(xié)常委的學(xué)者評價道，看到提案人每年提交相似的建議，都覺得“時間過得很慢”。

[責(zé)任編輯：xuzg] 標(biāo)簽：議案 代表 提案 全國人大 

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