全國兩會提案人行為報告 發聲與沉默

2012年03月15日 03:07
來源：21世紀經濟報道 作者：衣鵬 李琳 陸菲菲

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全國人大今年收到的議案為489件，較去年減少69件。全國政協今年正式受理提案6069件，比去年同期增加307件。在人民大會堂，代表委員們以掌聲通過了對議案的審查和處理意見。

3月14日下午，接送車輛陸續離開代表團駐地，留下的議案提案，將在一個月內送往中央各承辦部門。法律意義上講，第十一屆全國人大代表和政協委員的履職將延續至下屆兩會開幕時，其中最關鍵的工作是監督議案提案的辦理。

全國人大在20多年前引入投票器，基本保護了匿名表達主張的權利。而兩會代表委員的公開履職，尤其是以提案人身份聯系選區和聯名人的行動，仍受到諸多現實因素的制約。

本報記者對近200名經濟金融領域的代表委員在兩會前的公開活動信息整理顯示，其中至少三分之二的人沒有涉及議案提案的個人行為或言論。在會議期間，代表委員自發大范圍聯名的議案也很鮮見；今年以代表團名義提交的人大議案也僅有4件。

在本次會議上，代表委員對現有的會議流程和議事規則安排，是否有利于深度討論，也公開提出了疑問。比如，政協委員崔永元認為應該公開所有提案議案和辦理的詳細情況；政協委員王健林等人則斥責有關部門的提案回復是敷衍。

5年來，提案人們共提交超過2萬多份提案議案，其中大部分的辦理回復情況，尤其是被政府和立法機關吸納的詳細情況尚未對公眾公開。很快，新一屆代表委員的推選工作將逐步展開。

會前履職仍待透明

全國人大除了下設統一審查所有議案的法律委員會外，接收議案數量最多的是財政和經濟委員會；全國政協的提案也往往有三分之一集中在經濟發展領域，外界對其中經濟界別的期望也普遍較高。

鑒于這一群體的代表性，本報記者對近200位財經領域代表委員在兩會前一個月的公開行程做了統計。

今年企業家中較活躍的群體，是地產界的政協委員，他們大多公開發表了對兩會后調控政策的看法，有的還形成了提案。

全國政協常委、大連萬達董事長王健林今年1月即對外說，他將提出對首次購房貸款利率恢復執行基準利率7折的提案。近一周在北京，他仍在重復這一觀點。香港籍委員中的地產商人也在會前頻繁發表觀點，認為限購令應該出臺差別化的措施。

此外，受去年三四季度經濟形勢影響，經濟界代表委員在會議前就減稅和民間金融政策發出的議案和提案的討論較多。

隨著國務院金融監管部門新任負責人多次談起改革話題，中央和地方金融監管部門和國有金融機構的代表委員在今年兩會前，也在公開場合談到了帶上兩會的改革提議。

其中，包括對“上市公司紅利分配”，“上市公司退市制度”和“股權投資”領域的建議，與之在兩會聯名提交的議案提案關聯較大。其中一位代表告訴本報記者，上會議案部分來自部門內部討論的一些行政文件草稿。

值得注意的是在各地官員之中，全國人大代表，浙江省委常委蔡奇自稱在兩會前通過微博征集形成了11項議案；全國人大代表，湖北省統計局局長葉青也將議案通過媒體發布由網友評論。

已擔任代表十年的浙江女商人周曉光也通過微博發布了議案信息。周經營一家飾品制造企業，近兩屆全國人大共提交議案超過260項，在人大代表中首屈一指。她解釋說，自己每年有三個月的時間在準備議案工作。

發聲與沉默

在今年她寫就的一本自傳中，更多人才知道她曾經還提出過關于刑事訴訟法修訂的議案。周每年按時向浙江省人大常委會報告她帶上兩會的議案，以及相關的調研活動的行程，主要的方式是參加社區活動以及參加各級人大的活動。

此外，除部分知名學者以外，財經領域的代表委員尤其企業家群體，極少就議案或提案發表公開的言說，系統性公開介紹議案提案的人更是屈指可數。

“講紀律”的提案人

代表們在抵達北京后，被安排在不同的酒店入駐；在人民大會堂召開的全體會議上，同一地區代表團的代表坐成一縱，兩側鄰座則大多不相識。議案提案截止日往往是會議第五天。會議議程緊湊，代表委員們活動的時間并不多。

在小組討論上，代表團委員的發言大多圍繞既定的審議主題，從近兩周的會議簡報看，少有代表委員公開邀請其他代表聯名提交議案或提案。

人大議案需要有至少30位代表共同簽署。缺席本次會議的重慶市代表王立軍在2011年創下歷史紀錄。據全國人大常委會的數據，他關于食品安全執法領域的議案，最后共獲得404位代表聯名。

除此之外，近年大部分議案都僅有30至50人的聯名人數。因為跨代表團的聯名活動存在一些現實困難，除對提出特別調查、罷免等事項有十分之一代表數的要求外，一般議案并未從聯名人數多少上區分其效力。

在本人所屬代表團內獲得足量簽名，成為議案醞釀后是否能提交的關鍵步驟。黑龍江律師遲夙生曾希望代一位社會學者提交的議案，即因有當地官員持不同看法，無法正式提交。

多位不愿公開姓名的代表說，在代表團內獲得聯名時，往往會征求地方人大常委會和黨政負責人的意見，“代表團內部也要講紀律”。鑒于議案提交前的這一道步驟，許多人不愿意冒險在兩會前過多對外宣傳議案內容。

此外，代表委員在休會期間的議案征集活動，目前以官方召集的集體活動為主，這一部分的支出由同級財政負擔。但對代表委員個人在選區內的調研活動的資金來源，目前尚無明確細則。

正式的人大議案能否提交成功，取決于是否通過審查。各個專門委員會將對議案審查報告草稿擬出后，交由會議主席團認可。政協提案則由提案委員會審查。

全國人大常委會的組成人員中不能有中央現任黨政官員兼職。而設置初衷在于制衡常委會權力，體現會議決策廣泛性的會議主席團，則由常委會黨組討論后提名，由常委會會議從所有全國人大代表中選任。

本次全國人大主席團由170人組成，除人大常委會專門委員會的負責人，還包括中央政治局委員和省市一級黨政主要負責人。

各專門委員會需向主席團報告包括財政預決算、人事選舉任命和代表提交的議案的審查報告。

因為這種會議流程設置，盡管全國人大早已明確制定了議案提案所設議題的范圍，但實際上議案仍需要經過主席團多數認可，才能進入會議表決或由相應部門辦理。

因此，人大代表往往更多以個人名義提交“建議”、“意見”。近十年全國人大的議案數量整體呈現下降趨勢，但“建議”的數量則一直穩定提升。“建議”也可以涉及立法以外的更多領域，也會有中央部門在半年內辦理回復。

繞過“利益集團”爭議

在會議流程控制以外，一個內部的禁忌也在出現：公眾對代表就自身工作領域提出議案，是正常履職還是形成所謂“利益集團”，一直存有爭議。

過去四年，仍有一些人大代表提出行業性的議案。比如，來自鐵路系統的代表提出對鐵路法修訂的建議；身為地方投融資平臺負責人的代表提出對金融控股公司的法律賦權；擔任國有百貨零售集團負責人的代表提出削減零售小網點的無序競爭；來自電信巨頭的代表提出對電信法的框架性建議。

全國政協近五年公開的經濟領域提案看，為區域經濟發展謀求中央政府政策的提案出現較多；但純粹的行業性提案在減少。

比如，歷次大會上地產界代表委員雖然發言積極，但直接對有關行業政策的議案提案卻并不多見。此前可查的一件有效政協提案，是政協委員恒大地產董事局主席許家印所提，他在2009年提出希望中央政府調控降低穩定房價。

本次會議上郭廣昌、許榮茂、黃文仔等地產界人士，最終也沒有正式提出有關房地產的提案或議案。

兩位企業界代表對本報記者坦言，更傾向于同時提交涵蓋熱點領域的議案，避免“利益集團”的嫌疑，但他們承認，這類提案議案的專業度可能有限。

除第一提案人會收到有關部門的回復外，全國人大不會公開議案的詳細辦理情況，僅會在常委會上摘錄一些處理意見形成報告。全國政協公開部分提案辦理情況，但本次會議的小組討論上，不乏委員對相關部門的回復辦理提出不滿。

因此，代表和公眾無法看到相關議案影響法律文本草案的過程，也就無從判斷集團游說的結果。但公眾壓力改變了一些代表委員的提案邏輯。

一些熱點領域議案因此出現“扎堆”跡象。從上兩次會議的議案處理的情況來看，單刑事訴訟法和刑法的修訂案，即超過100余項。今年財經委對民間金融和減稅方面的議案也將合并處理一部分。在以委員個人提案為主的全國政協，公開供查閱的提案也大多著眼熱點問題。

一位分別擔任過人大和政協常委的學者評價道，看到提案人每年提交相似的建議，都覺得“時間過得很慢”。

[責任編輯：xuzg] 標簽：議案 代表 提案 全國人大 

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