李煒光：分稅制的完善在于財權與事權的統一

2012年03月24日 20:42
來源：鳳凰財經作者：李煒光

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1994年的分稅制改革，使中央政府的財政收入進入了快速增長的軌道，總的來看是必要的和成功的。但1994年的分稅制對省級以下財政體制的改革卻未作出明確規定，在利益驅動下，分稅制造成的收入上收的效應就難免在各級政府間層層傳遞，導致省市以下政府財政赤字猛增。本文認為，解決問題的根本在于：理順各級政府的財權與事權，進一步深化分稅制改革。

1994年分稅制實施之后，我國以極快的速度確立了中央財政的主導地位，走出了中央和地方就財政收入的再分配不斷討價還價的困境，傳統的財政包干體制被廢止，初步規范了中央和地方財政分配的關系。在此基礎上，中央政府的財政收入進入了快速增長的軌道，并一直保持至今。可以說，1994年的分稅制較好地調整了中央與省級財政之間收入與支出的關系，但對省級以下財政體制的改革卻未作出明確規定。省以下各級政府的收入劃分由省政府自行決定，這就在制度上留下了一個缺口。在利益驅動下，分稅制造成的收入上收的效應就難免在各級政府間層層傳遞，省級政府的財力集中程度不斷增大，從1994年到2000年的6年時間中，由16.8%上升到22.4%每年上升一個百分點。市級政府也在效仿，財政收入占到36.5%。2000年地方財政收支相抵，凈結余105億元，而縣、鄉財政赤字增加。到2004年，省級財政收入占25.9%.地(市)占36 6%，兩者相加占62.5%。2說明實際上財力是在向省、市級集中。

在財權越來越集中的同時.政府的基本事權卻在下移。地方財政收入在總財政收入中的比重，1993年為78%，1994年實行分稅制后，即迅速下降，僅為44.3%，此后的十年間一直在這個水平徘徊。而地方財政支出的比重變化很小甚至增大，1990年為68%左右，2004年則微升至75%左右。

可以看出，通過分稅制改革，中央集中了大量的財政收入，約占財政總收入的50%～60%左右，與此同時，中央和地方的支出劃分幾乎沒有發生顯著變化，即分稅制沒有改變中央和地方的事權劃分格局。在市場經濟條件下，義務教育、社會保障、公共衛生是政府必須承擔的最重要的職責，帶有非常強的外溢性特征，全國性的公共產品和服務理應由中央政府提供，政府的基本職能也必須依此來確定。如果由財力嚴重匱乏的基層政府來承擔，必然會導致這些基本公共服務的不足或嚴重不均等，并由此引發一系列社會問題。

正是由于各級政府財權與事權嚴重背離，分稅制就無法起到平衡地區差異的作用，更導致了地方政府財源縮減，促使其從預算外尋找收入來源.城市財政主要以出賣土地為自己籌集財政收入，越是東部地區.賣地收入占地方財政收入的比例越高，據周天勇先生的估計，2006年，全國各地的土地出讓金加起來有7000億元左右，大部分沒有進入預算。而縣鄉財政則只能靠收費和罰款來維持。由此，一種新的“二元財政”的格局開始形成。這是近年來我國地方政府行為出現的一個令人矚目的新變化。越是在農村，越是在農業地區.越是在經濟不發達地區，越是基層的小集鎮和小城鎮，對個體、中小企業的收費、罰款就越嚴重，甚至讓路政、交管、城管等上路收費和罰款，搜刮過路的汽車司機。2006年，地方政府各部門所收的預算外收費和罰款估計高達12000億元左右。而越是這樣做，縣鄉經濟就越是蕭條，投資少、創業難、就業機會少，甚至失去了吸收附近農村剩余勞動力的功能，出現了近年來剩余勞動力過度向大中城市轉移和流動的現象。財政部有關人士向《鳳凰周刊》透露，地方各級政府積累的顯性和隱性債務，目前已達到4000多億元。

有一種說法，認為分稅制確實把超過半數的財政收入集中到了中央政府的手里，但這并不能說明這些錢都被中央政府自己花了，實際上，其中60%到70%的錢是由地方政府支出的。地方政府的收入占整個財政收入約40%，其支出卻占到整個財政支出的60%到70%，中間的差額是由中央政府的轉移支付解決的。

問題在于，現行轉移支付存在著體制缺陷，轉移支付到了縣鄉這一級政府很難做到透明、規范。轉移支付中有相當一部分是通過專項補助進行的，至于補給誰、不補給誰，補助量的多少，既缺乏嚴格明確的規定，也不是嚴格依據事權而定；既沒有公開的預算，也不受人大的監督檢查，完全由官員個人負責操作，這就難以避免撥款的隨意性，也極容易造成縣鄉財政收入的不穩定、不公正。

應當明確，基層財政出現的困難和問題，并不是分稅制造成的，恰恰相反，是由于分稅制不到位。只有完全、徹底的分稅制才是我國財稅改革的科學與理想的模式。理順中央財政和各級地方財政的事權和財權關系，至少應遵循以下三個原則：第一，合理劃分中央政府和地方政府的事權范圍，應該由中央負責的事(職責)就全部收歸中央，應該由地方負責的事(職責)就全部下放地方，真正做到各行其是，各負其責。這個問題許多學者都談過，筆者則強調它的法治性，即在科學劃分之后，要由人大常委會審議通過，成為國家的一項法律，不管是哪一級政府，決不能“越界”

第二，根據各級政府的事權，劃分各級政府的財政支出，再根據各級政府的財政支出，確定各級政府的財政收入。應按照公共產品的層次性來合理劃分各級政府的支出責任和范圍，國防、外交等全國性公共產品和服務由中央財政負責；跨地區大型基礎設施、環境保護等兼有全國性和地方性公共產品特征的事項，由中央和地方財政共同承擔，并按具體項目確定分擔的比例；基礎教育、計劃生育、公共衛生等中央負有直接或間接責任、由地方政府負責提供更為有效的事項，應由中央財政通過轉移支付把相應的財力給予地方來完成：其他屬于區域內部的地方性公共產品和服務，則由地方財政負責，相應的財權、財力應全部劃歸地方。

第三，合理配置中央與地方的稅種。中央與地方都應擁有只屬于自己的主體稅種、稅收征收管理權、完善的稅收征管體系，以及相應的充足的稅源和財力。為做到這一點，可考慮適當提高共享稅中的增值稅的地方分享比例(如從25%提高至30%)，而醞釀中的不動產稅、遺產稅與贈與稅、社會保障稅等新稅種，都應該劃為地方稅種。只有這樣，才能做到各級政府都有相應的財權和財力保證，實現該中央辦的事由中央財政承擔、該地方辦的事由地方財政承擔的目標。這些雖是老生常談，卻不得不一談再談，因為這是實行分稅制最應該具備的先決條件。

完善分稅制的最為關鍵之點是“一個降低、一個規范”

一是降低財權的集中度。中央應果斷放權，堅定不移地走“分權”之路，將稅收管理權包括稅收立法權、解釋權、稅基稅率選擇確定權、稅種開征停征權、減免權、調整權等在中央與地方之間進行合理劃分，不應全部集中在中央。中央稅與共享稅的立法權、征收權、管理權可集中在中央：對于不在全國統一開征、具有明顯地域特征的地方稅的立法權、解釋權、征管權可全部劃給地方；對于全國統一開征、對宏觀經濟有較大影響的地方稅如營業稅、個人所得稅等可由中央制定基本法規和征收辦法，相應給予地方一定的征管權、稅率確定權和政策調整權等。二是建立規范的財政轉移支付制度。應充分考慮影響地方財政收支的人、自然環境、人均國民生產總值和人均財政收入、教育衛生與市政建設、特殊性等因素，細致測算各地的標準收入能力和標準支出需求，建立起地方各級政府的標準預算。中央財政分配應傾向于不發達地區，對不發達地區，在撥款比例、專門項目、各種補貼等方面，實行特殊的財政轉移支付制度，人均收入越低，人均建設轉移支付也就應越多，即“吃飯錢”要大體相同，達不到基本標準就應該實施重點轉移支付。筆者建議，全國和地方各級人大應介入財政轉移支付制度的構建和監督過程。如有必要，可考慮制定“轉移支付法”。應當向社會公開資金的分配辦法、資金規模、申請條件、資金分配去向、使用結果和效果。一定規模以上的項目，應納入發展計劃和預算，須經人大審核，并接受人大監督。各部委專項資金的分配和使用，也必須隨時接受人大和新聞輿論的質詢和監督。

中央和地方的財政稅收與事權體制，既是經濟體制問題，也是一個政治體制問題，涉及中央和地方在動員、支配經濟資源上的權責劃分以及中央與地方之間集權與分權關系依據何種原則處理。而政治體制改革在中國是一件關系“全局穩定”的大事，采取的是慎之又慎的態度，但現在至少有一件事不可再拖：改革政府行政體制，減少政府層級和財政層級。這不僅是政府運行的高效、便利的問題，更是由于它關系到分稅制的未來。

十多年的實踐表明，在同一個政治體制框架下，構建一個分布于廣大區域的、條件差異顯著的、多級政府層次的財政體制，難度何其大也。怎樣把20多個稅種在五級半政府之間按分稅制要求切分如何確定各級政府間的財政支出結構且不說欠發達地區，即使是在發達區域，省以下的四級如何分稅數得著的大的稅種已經全部共享，省以下的分稅制財政體制則五花八門，有的安排了復雜易變的分享辦法，有的則干脆實行包干制，各級政府間的扯皮”、“討價還價”的現象更是難于消除，而這都不是分稅制體制下應該出現的情形。地方基層財政困難的加劇，在一定程度上正是由于五級財政框架與分稅分級財政逐漸到位之間的不相適應性日漸突出所致。

“十一五”規劃要求“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。“十七大報告”則進一步指出：要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。因此，筆者認為，目前我國行政體制改革的重點應放在“減少行政層級”上面，“著力”建設中央、省級市(縣)三級行政架構，即鄉鎮政權組織變為縣級政府的派出機構，地級能不設的不設，如需設立則作為省級政府的派出機構，使事權的劃分清晰化、合理化。這樣就可以使省以下的分稅制由原來五級架構下的“無解”，變為三級架構下的柳暗花明，構建起與事權相匹配的分級財稅體制，再配之以中央、省兩級自上而下轉移支付制度的完善，必能有效地緩解基層財政困難，形成一種可保“長治久安”的財政管理體制。