VC/PE監管環境漸趨完善多頭監管等問題仍有待梳理

2012年06月05日 20:36
來源：清科研究中心

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2011年底，國家發改委下發《關于促進股權投資企業規范發展的通知》，這是我國首個全國性股權投資企業管理規則，我國VC/PE行業從此步入“規范化管理”新時代。值此之際，清科研究中心推出《中國VC/PE行業監管政策解讀及備案指引》，對中國VC/PE市場政策環境進行了分析，重點對比了八大熱點地區政策環境。針對目前VC/PE監管趨緊的現狀，報告梳理了國內外VC/PE市場監管環境，就發改委最新出臺的強制備案政策，重點分析了我國VC/PE備案情況，并梳理國家和地方備案程序，為股權投資企業備案提供參考指引。同時本報告對國內外VC/PE行業自律和行為規范進行了相關闡述，從監管和自律兩方面為中國VC/PE市場更加規范發展提供參考。目前我國對于股權投資的監管主要由國家發改委、商務部、證監會、銀監會、保監會等單位和部門負責。股權投資基金及管理企業在國家發改委或地方政府管理部門注冊，并接受其監督；創業投資企業可在國家發改委或地方政府管理部門注冊。其他部門主要負責對VC/PE在募集或者投資過程中可能涉及的相關內容進行監督。

表我國VC/PE市場監管環境

來源：清科研究中心 2012.04www.zdbchina.com

盡管目前我國VC/PE行業監管正日趨完善，然而還存在一些問題尚待解決：

(一)多頭監管問題依然有待梳理

我國日益重視對創投及股權基金市場的規范管理，但VC/PE行業的多頭監管問題依然存在。首先，發改委“2864號文”的監管范圍是在中華人民共和國境內設立的從事非公開交易企業股權投資業務的股權投資企業，而在中國境內從事股權投資業務但是在境外注冊的美元基金，不在發改委“2864號文”的監管范圍中，而是受商務部及外管局監管，由此可見，對于目前市場上同時管理雙幣種基金的機構存在多頭監管的問題。其次，具有國資背景的股權投資企業若在中國境內設立股權投資企業，同樣是受到國家發改委和國資委的多頭監管。第三，券商直投所設立的股權投資基金，如已在發改委備案的中金佳泰(天津)股權投資基金合伙企業(有限合伙)，在受證監會監管的同時也是在發改委的管轄范圍內。因此，清科研究中心認為，目前股權投資行業的監管體系仍然有待進一步梳理。

(二)對創業投資和股權投資定義缺位

2005年十部委發布《創業投資企業管理暫行辦法》(簡稱《辦法》)的目的，是通過“政策鼓勵”與“投資引導”的結合，促進創業投資企業增加對中小企業的投資。由于引導各類創業投資企業(包括單個投資者出資設立的獨資創業投資企業)增加對中小企業的投資均有意義，所以《辦法》的調整對象既包括基金類創業投資企業，又包括由單個投資者及與其全資子機構設立的非基金類創業投資企業。由于創業投資企業通過支持中小企業的創業活動，有利于促進各類創新活動并增加社會就業，制定《辦法》的目的是重在促進發展而非規范，故《辦法》僅要求享受國家相關扶持政策的創業投資企業履行備案義務并接受備案監管。

而近期發改委“2864號文”的目的則是通過提出一系列規范性要求，來促進基金類股權投資企業健康發展。由于一些需要向社會募集資本的大型基金類股權投資企業一旦投資運作不規范，就有可能影響整個股權投資市場的健康發展，所以基金類股權投資企業必須要求其履行備案義務。但對于那些僅由單個投資者及其全資子機構出資設立的非基金類股權投資企業，由于不需要向社會募集資本，《通知》豁免了它們的備案義務。

目前，國家發改委對于創業投資及股權投資的監管有著明確的定位和區分。創業投資(VC)的備案管理采取自愿制，股權投資(PE)的備案則采取強制制，只為防范風險。但對兩者的區分依然停留在注冊名稱字樣，或注冊時經營范圍的描述，沒有更為全面、深入、系統性的界定，致使注冊為創業投資但實際從事股權投資業務的基金成為監管模糊地帶。

(三)股權投資基金“非法集資”尚未有明確定義

從發改委“2864號文”的規定來看，股權投資企業的資本只能以私募方式，向特定的具有風險識別能力和風險承受能力的合格投資者募集，不得通過在媒體(包括各類網站)發布公告、在社區張貼布告、向社會散發傳單、向公眾發送手機短信或通過舉辦研討會、講座及其他公開或變相公開方式(包括在商業銀行、證券公司、信托投資公司等機構的柜臺投放招募說明書等)，直接或間接向不特定或非合格投資者進行推介。股權投資企業的資本募集人須向投資者充分揭示投資風險及可能的投資損失，不得向投資者承諾確保收回投資本金或獲得固定回報。其中并無對于非法集資的明確定義。非法集資是一個習慣性說法，通常比較常見的是非法吸收公眾存款，更嚴重的是集資詐騙。但監管部門或將“面向不特定公眾募集”通稱為非法集資，一方面界定并不明晰，另一方面與非法集資的司法解釋并不對等。

對于非法集資的司法解釋，根據2010年11月22日最高人民法院審判委員會第1502次會議通過的《最高人民法院關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》(法釋〔2010〕18號)第一條規定：“違反國家金融管理法律規定，向社會公眾(包括單位和個人)吸收資金的行為，同時具備下列四個條件的，除刑法另有規定的以外，應當認定為刑法第一百七十六條規定的‘非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款’：(一)未經有關部門依法批準或者借用合法經營的形式吸收資金；(二)通過媒體、推介會、傳單、手機短信等途徑向社會公開宣傳；(三)承諾在一定期限內以貨幣、實物、股權等方式還本付息或者給付回報；(四)向社會公眾即社會不特定對象吸收資金。未向社會公開宣傳，在親友或者單位內部針對特定對象吸收資金的，不屬于非法吸收或者變相吸收公眾存款。”而對于非法集資事件的處置，通常初期由銀監會牽頭的“處非辦”處理，具體由公安立案，偵查完結交檢察院向法院提起公訴。

(四)行業協會仍以官辦為主，缺乏行業內生性協會組織，代表業界聲音

歐美的PE行業協會屬于市場自發形成的行業自律組織。從協會的發起者來看，NVCA、EVCA等都是由業內幾家有影響力的機構倡導設立的。而且，協會獨立于政府但與政府保持一定聯系。一方面，在EVCA、NVCA等協會的發展歷史中，其成員和經費全部來自PE及相關市場機構，沒有來自政府部門；但另一方面，這些行業自律組織并非與政府毫無關系。對比而言，我國PE行業的自律是外生的自律機制，行業協會以官方設立為主，多數由當地金融辦、發改委等政府部門倡導設立，市場化的行業自律組織較少。由于市場化自律組織的缺失，就導致沒有一個權威的行業協會組織可以真正代表業界的利益而發言。