大部制下一步：鐵道部變革歷史進程或加快

2012年07月16日 15:27
來源：財經國家周刊

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文/《財經國家周刊》記者王玉光孫瑩魏洪磊

專家預見，大部制改革將繼續推進。首先是總結前期經驗和教訓，以及在地方進一步試點推進政府機構改革和職能優化

種種公開信息顯示，始自2008年的國務院機構改革，將會繼續推進。

今年上半年，中央機構編制委員會辦公室(簡稱“中編辦”)分別前往鐵道部、交通運輸部、中國民航局調研。

關于調研內容，據民航局的一位官員介紹，中編辦的工作人員一方面考察了解民航局監管機場、航空公司等民航企業的方式；另一方面，向民航局官員了解了并入交通部之后，民航局官員對交通大部制體制的意見和建議。

6月初，北京鐵路系統兩級檢察院和法院全部完成從鐵路局向地方移交的過程，實現屬地化管理。自2月23日全國最高法院和最高檢察院向各地下發通知、要求在今年6月底前完成鐵路檢、法兩院向地方移交以來，青海、陜西、甘肅、安徽和江蘇等地均已陸續交割。

在國家發改委綜合運輸經濟研究所專家看來，上述種種信號，暗示“交通部大部制改革將要提速”

環保部官員不久前也曾向媒體透露，“環保部機構改革工作班子和辦公室已經建立”

目前環保部至少有三大職能存在部門條塊切割現象：“污染防治”職能分散在海洋、港務監督、漁政、漁業監督、軍隊環保、公安、交通、鐵道、民航等部門；“資源保護”職能分散在礦產、林業、農業、水利等部門；“綜合調控管理”職能則分散在發改委、財政、經貿(工信)、國土等部門。

上述環保部官員建議，進一步完善環保部大部制建設。

而在此之前，一份“專家版”大部制改革的虛擬方案曾廣泛流傳。這份方案針對28個部委一一提出改革建議：將發改委全稱改為“國家發展與改革規劃委員會”，將國土資源部的資源管理職能并入環保部，組建環境資源部，土地規劃和利用管理職能并入住建部；將鐵道部并入交通運輸部，地方鐵路局改制為鐵路運營企業集團，等等。

《財經國家周刊》記者獲悉，中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授汪玉凱正率團在歐洲考察“行政改革和公共管理現代化”。汪此前曾參與設計2008年國務院機構改革方案。

據同赴歐洲考察的國家行政學院經濟學部教授時紅秀透露：“十八大以后，大部制會繼續推進”。其方向將側重于“總結前期經驗和教訓”，以及“地方根據實際情況推進(政府)機構改革和職能優化”

大與小

2008年，國務院啟動新一輪部委機構改革方案，大部制改革就此拉開序幕。

這次改革涉及調整變動機構15個，正部級機構減少4個。其中，新組建的工業和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環境保護部、住房和城鄉建設部等五個大部，引人注目。

所謂“大部”，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務范圍趨同的機構相對集中起來，由一個部門統一管理。大部制改革的核心是轉變政府職能。其首要解決的是“政出多門”問題。

據不完全統計，在國務院2008年以前的66個部門中，僅建設部門就與發改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉；而農業的產前、產中和產后管理，則涉及到14個部委的職能交叉。

行政職能的條塊分割、碎片化，不僅導致部門扯皮、行政效能低下、經濟資源浪費，更重要的是，影響到履行宏觀經濟調控、市場監管和社會管理等職能，影響到向民眾提供高質量的公共服務和社會保障。

正源于此，十七大報告提出大部制改革思路，期待通過新一輪行政管理體制改革，化解政府部門中存在的機構重疊、職責交叉等矛盾，以適應社會主義市場經濟的新變化。

諸多學者認為，中國推進大部制改革是大勢所趨。改革開放30余年，大的政府機構精簡至少已有5次。其中，1988年的機構改革使國務院部委由45個減為41個，并首次提出“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一歷史性命題；此后，政府職能從計劃經濟時代直接干預企業經營活動，向增強宏觀調控能力和行業管理能力過渡。2003年，在加入世貿組織背景下，國務院設立國資委和銀監會等部門，進一步強化政府的宏觀調控和市場監管能力。

在2008年全國兩會上提出大部制改革方案后，中央黨校經濟學部副主任王東京教授曾建議，應逐步精簡中國的部委機構。他說，目前歐美、日韓等國家的部級機構大都在12個至18個之間。而中國國務院下屬的部委就有28個，特設機構1個、直屬機構18個、辦事機構4個。中國推行大部制改革“有必要”

也并不是所有人都贊成大部制。中國人民大學政府管理與改革研究中心副主任祁光華教授就明確表示：“不是說把部委弄大了，問題就解決了”。在他看來，組織與組織之間的橫向協調跟大小沒有關系。“從公共管理或組織理論上來看，不見得‘大’就好，‘小’反而更為靈活，更容易適應環境變化。

祁光華認為，對中國政府來講，更重要的是政府職能轉變。“政府干涉過多的要歸還社會”，如果不以政府職能轉變為前提去推進大部制，“對社會可能會有負面作用”

大部制改革的核心是政府職能轉變。這在專家層面成為共識。時紅秀表示：大部制改革本身并不是目的。政府部門是“大而少”(即由較少但更綜合的部門組成)還是“小而多”(即較多但更專業化的部門組成)，取決于行政資源配置是否在不損害市場功能的同時對市場實現了有效的監管，是否在充分激發全社會活力的同時向社會提供高效率的公共服務。

國家行政學院公共管理教研部教授竹立家也認為，大部制改革的目的不是政府裁員，也不是精簡機構，而是人員崗位合理化、機構合理化；大部制改革更不是簡單的合并權力，其實質是分權，既包括平級的權力轉移，也包括向下級的放權。

在竹立家看來，大部制改革的關鍵目標，是明確政府的職能和責任，理清政府權力邊界，劃清權力清單，從而也方便人大常委會和社會公眾對權力的監督，使政府提供優質的公共服務和社會治理。

合與分

雖然大部制改革被譽為“國家走向理性”的重要一步，但諸多大部制改革的不如意現狀，卻漸漸淪為了反對者的口實。

在國家行政學院法學部教授楊小軍看來，大部制改革推行四年多來，確實取得了不少成效，但也有些問題仍舊沒有解決。這些問題“有些是大部制改革探索過程中衍生的，有些是大部制改革還不徹底帶來的，還有一些則是部門利益的自然對抗”

“貌合神離”是一些專家對此前的幾個大部制改革樣本的一致批評。部門職能交叉的矛盾內部化以后，有些實際問題并未得到有效解決。

以交通運輸部為例。民航局、郵政局在2008年納入交通運輸部后，在內部仍舊保持者高度的決策自主權。一個鮮明的事例是，民航局的年度工作會議通常都是先于交通部召開。這意味著“交通部對全年部委工作重點、難點的指導意見，似乎與這個下屬部門沒太多關系”

一位工業和信息化部官員也曾私下向記者說：“工信部部門之間的融合度至今仍然較低。雖然一直提兩化融合，可在實際上，各個省市的工業部門和信息化部門還是分著的。表面上是合著的，在內部則各自獨立。這就帶來一個問題：大部制的實現效率是不是如當初設想的那么好？”

在這位工信部官員看來，工業和信息化部門合并后，“客觀上是沒有強化通信與電子的職能。

國家行政學院教授竹立家認為，現在一些部門之所以對大部制機構合并有抵觸，主要有幾個原因：一是人員的分流、重組困難，誰都不愿以被降格；二是部門利益肥瘦不均，重組后有利益沖突；三是大部制強調分權，行政決策權、執行權和監督權分立，而有些利益部門就是愿意“政企不分”

大部制改革的不徹底性，也被詬病。

仍以交通為例。有知情人透露，針對“十二五”規劃中提出的“建設現代化綜合交通運輸體系”，國家發改委、交通運輸部和鐵道部三方規劃各有所想。對綜合交通運輸體系“幾橫幾縱”的定義也不一致。

這種情況在房地產領域會明顯一些。

2009年，民間對房價大幅上漲意見頗大，也引發了住建部和國土資源部之間關于地價、房價之爭。在住建部當時列出房價上漲的六大主因中，土地價格被列為房價飆升的主要因素。國土資源部則在當年拿出了一份全國620個地產項目土地成本調查報告。這份報告顯示，在全國抽樣的105個城市620個房地產開發項目中，多數地價占房價比例在15%~30%之間，平均為23.2%，其中在30%以下的約占78%。國土資源部由此認為，最終影響地價高低的決定性因素主要是市場供求關系，也就是住房市場投機過多問題。

最后在中央政府對地產調控不利的責問之下，兩部委才在各自管轄范圍內展開動作。

近年來，牛奶、瘦肉精等食品安全事件不斷引發社會恐慌。而每逢行政問責之時，相關部委都有一些客觀理由來減輕甚至規避責任。專家認為，這也是大部制改革不徹底的一種表現。

據研究者統計，農牧業產品在整個生產流通環節可謂是“九龍治水”：種養環節由農業部門來管理，加工環節由質檢部門來管理，交易環節由工商部門來管理，物流環節則由商務部門及交通部門來管理，餐飲環節由衛生防疫等部門來管理……

“九龍治水”現象在其他一些領域也存在。

“十一五”規劃中提出的“三網融合”，旨在通過大幅度的信息化來推動中國社會的全面進步，但至今舉步維艱。雖然“三網融合”在技術上不難解決，而在現實中則囿于若干部門的利益紛爭而進展不快。

另外，組建大部制的初衷是要精簡部門數量，提高政府的效率。而這幾年部委內部的擴張速度并沒有減慢。這就涉及到一個政府邊界的問題，以及如何對“大部制進行監督。

在中央黨校經濟學部李旭章教授看來，大部制也是一把雙刃劍：“原來一個企業辦事要找好幾個部門，現在可能找一個部門就搞好了，權力集中確實帶來行政效率。但同時，如果沒有對權力的制約，則可能就會導致其他問題，包括腐敗問題”。大部制的核心問題，即行政決策權、執行權和監督權的分立，落實尚不到位。

至于地方上的大部制改革探索，如廣東佛山和順德的“簡政強鎮”試驗，在一些專家看來，在一以政府職能的切實轉變為基礎”上還需要做更多的努力。一些地方部門曝出的“一正二十副”現象，成為地方機構改革還面臨的問題。

何處破題

2010年，北京京藏高速公路持續數月的大堵車驚動決策高層。國家行政學院決策咨詢部研究員王小廣彼時曾建言決策部門，認為這次擁堵事件充分暴露出交通運輸部、鐵道部、能源和電網等各個部門之間缺乏配合、互不協調、各自為政。“加快推進交通部門大部制迫在眉睫”

王小廣在文章中分析：京藏高速堵車的主要原因，是公路網和鐵路網的建設規劃缺乏協調和互補。“過去60%的煤炭資源都以山西為中心向外運送，鐵路網建設也以此為據；現在情況發生了變化，內蒙古成為煤炭主要輸出地，而鐵路網建設沒能及時跟上，從而導致高速公路運力激增，嚴重超負。”他表示，如果深究起來，這其中還反映出運煤和輸電兩個部門的分割獨立。

“十二五”規劃中明確提出，要全面建設“現代化綜合交通運輸體系”。其中一項核心內容，就是推進公路、鐵路、航空、水運和管道運輸五大交通系統的統籌規劃和建設，形成互補、協調的綜合運力。

也是在此背景下，社會上建議將鐵道部盡快并入業已涵蓋民航、郵政系統的交通運輸部，組建“大交通部”的輿論多了起來。

一位不便具名的專家在接受《財經國家周刊》記者采訪時表示，鐵道部變革的歷史進程或許會加快。

在王小廣看來，建立綜合交通運輸體系是當務之急。這關系到中國社會經濟發展方式的轉型，如提高服務業發展水平，首要前提是交通物流運輸體系的支撐。因而，交通運輸部門的大部制改革應排在首位。

除了交通運輸領域的綜合規劃，目前還亟待提高國土利用綜合規劃能力。有專家表示，“這些年住建部和國土部總是圍繞著房地產調控扯皮的現象是存在的，實質上他們更應該做的是全面落實主體功能區規劃”

社會上也流傳有關于國土資源部與住建部的合并或拆分的說法。一種說法是，將國土資源部拆分，將其土地規劃與管理職能劃入住建部，將其資源管理職能并入環保部，組建環境資源部。

另一種說法是，組建大國土部，這意味著對住建部的分拆。住建部下面設立房地產市場監管司，其重要的職能之一便是指導城鎮土地使用權有償轉讓和開發利用工作。這與國土資源部的職能有重合。

住建部政策研究中心主任秦虹說，這個說法都兩年多了，但一直是民間傳言。而王小廣表示，國土、交通、建設等部門在有些國家都是橫向打通的，如日本的國土交通省。這方面或可為中國日后借鑒。

此前，地產商潘石屹也曾主張將住建部和國土部合并，理由是“地跟房子是永遠離不開的，如果把地和房子分開各搞各的，就容易出問題。

中央黨校李旭張教授則認為，相比中央部委的機構調整，縣域經濟更迫切需要大部制改革。要增強基層政府提供公共服務的能力，亟需減員增效、建立“經濟適用型政府”。因而，縣級政府機構和職能改革，或許應是未來大部制改革努力破題的方向。

國家行政學院教授時紅秀此前曾撰文認為，大部制改革的重點領域應集中在交通、市場監管、現代社會治理、金融業綜合經營、公共財政和文化大發展大繁榮等幾個方面。

她在文章中提出，大部制改革要順利推行，“頂層設計”不可或缺。同時應選取若干重要領域和關鍵環節，凝聚共識，先行先試。在她看來，“這需要更大的政治勇氣和政治智慧”