城鐵控股權下放難題：沿線土地開發權未定

2012年07月21日 02:35
來源：21世紀經濟報道 作者：孫春芳

0人參與0條評論

“鐵道部已經把城際鐵路的投融資、修建、運營等權利下放給地方政府，目前各個省都在開始自謀融資生路?！?身在河南洛陽的中國工程院院士王夢恕向本報記者表示。

他告訴記者，河南省內鄭州到焦作、鄭州到開封和鄭州到新鄭機場三條城際線路正在推進建設，這幾條線路由于開工較早，是按照傳統的部省合作機制融資的。目前河南省內未開工而在規劃中的其他線路將采用省政府和地方政府自行融資的方式進行。

王夢恕稱，在全國范圍內，自鐵道部將城際鐵路下放給地方政府之后，目前在融資方面做得比較好的主要是廣東省，“一是當地比較有錢，二是思路比較開闊，敢于闖新路子。

其所謂的“新路子”指的是廣東省在今年年初推出的城際鐵路“以地養鐵”模式和近期大量公共交通項目向民間資本公開招標的舉措。

沿線開發 內外有別

7月16日，廣東省公布了第一批面向民間投資招標的重大建設項目44項，這批總投資額達2353億元的項目將全方位面向民營資本公開招標。

這些項目中，廣佛環線城軌、廣清城軌等5項珠三角城際軌道交通項目頗為引人注目，這5個城軌項目總投資達954億元。

廣東省政府副秘書長、省發改委主任李春洪在此次項目推介會上介紹，珠三角軌道交通將采取多元化投資方式，這些項目不光是建設軌道本身，還包括上蓋物業的開發，即“交通+社區”的樞紐型站點，此次首批已規劃了6個重點型樞紐站點，將來輕軌的建設和周邊紅線內、紅線外的和地下、地上的物業開發將統籌打包，統一進行招標。鼓勵民間資本采取獨資、控股、參股或者以BT(建設—移交)、BOT(建設—運營—移交)、PPP(公私合作)等方式參與投資建設運營。由于項目投資額較大，企業可組成聯合體統一投標開發。

李春洪所說的“首批批復規劃了的6個站點”即今年3月19日廣東省政府對廣東住房城鄉建設廳提交的《珠三角城際軌道站場TOD綜合開發規劃(第一批)》的批復函中提及的鼎湖站、三水站、珠海北站、銀盞站、虎門商貿城站、新塘站這6個軌道站場。這些軌道站場將采用公交導向型(TOD)開發模式，通過站場周邊土地的綜合開發，來多渠道籌措珠三角城際軌道交通建設運營資金。

而“紅線內外、上蓋物業開發”指的是1月19日廣東省出臺的《關于完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發機制的意見》，該意見提出了將采取公交導向型(TOD)開發模式推進珠三角城際軌道站場及周邊的土地綜合開發，土地綜合開發的凈收益按補虧責任由各有關方共享，并應首先用于彌補城際軌道交通項目建設及運營的資金缺口。

站場及周邊土地有紅線內外之分，其開發主體則有分別：紅線內土地開發工作由軌道交通項目業主承擔。其中，廣東珠三角城際軌道交通有限公司(以下簡稱珠三角城際公司)負責建設的項目，由珠三角城際公司設立的土地開發公司負責項目紅線內土地開發，該土地開發公司的日常工作由廣東省鐵投集團主導開展。

紅線外土地開發采取“一市一公司、一地一政策”的原則，由省市聯合開發，或者由沿線市負責開發，具體由省市協商確定。其中，省市聯合開發的，由省鐵投集團作為省級出資人代表，分別與各沿線市出資人代表成立由省方主導的合資開發公司，省市在合資開發公司的股權比例由省市雙方協商確定(市級出資比例應低于50%)，并按股比分享開發凈收益。

開發主體 誰主沉浮

目前，首批6個試點站場均已上交了TOD綜合開發規劃。不過一位接近廣東省發改委的人士告訴記者，這些規劃均比較粗糙，只簡單地介紹了開發區的總體功能定位、紅線外備用地塊的土地性質規劃、以毛容積率為主要指標的開發強度以及周邊其他交通接駁設施的建設規劃。

這些規劃在實施措施部分中給出了時間表，例如珠海北站的規劃提出，“有關開發主體應當在2個月內制訂詳細的省市合作開發啟動區實施計劃，爭取在9個月內完成啟動區一階段土地征收、一級開發和經營性土地出讓工作，在12個月內確定啟動區一階段開發項目建設方案、完成報建工作，并力爭在3年內初步形成TOD濱海新城。

不過目前的問題卻卡在了找不到合適的合作投資者和究竟誰來主導紅線外土地主體開發權上。

實際上，在廣東省政府于1月19日正式出臺“以地養鐵”的意見之前，各地就已經在開始籌備這一規劃了。例如珠海的TOD綜合開發規劃在1月份已經形成。上述人士表示，各地市政府希望自己能夠主導紅線外的開發事宜，但省政府考慮到這樣局面會比較亂，還是希望能夠由省一級來統籌主導。

意見中對于紅線外開發主體或“由省市聯合開發，或者由沿線市負責開發”的規定，也為省市兩級爭奪主導權埋下了伏筆。

除此之外，如何尋找合適的合作投資者也是一大難題。廣東省委副書記、省長朱小丹在7月11日召開的珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發工作會議上表示，要統籌搞好資金籌措，提高籌資水平，確保資金及時到位。

要積極探索引入多元投資主體，佛山市要抓緊與港鐵集團洽談合作事宜，各市也要積極尋找投資合作伙伴。

上述接近發改委人士表示，目前各地也就只有佛山等少數幾個城市找到了港鐵這種成熟的合作開發投資主體，其他城市尚無明確的投資合作方。

記者致電珠海市重大項目辦公室詢問目前珠海北站TOD項目的招商情況，其工作人員表示目前工作正在進展之中，具體是否已經有意向合作方，其表示不太清楚。

一位廣東省鐵投集團人士向記者表示，近期已跟港鐵公司就廣佛環線(佛山西站至廣州南站段)土地綜合開發的合作達成初步共識，下一步工作將進入更技術性的層面。目前廣東省政府也已與港鐵公司成立了聯合專責小組。

事實上，港鐵公司跟廣東省的接觸早就開始。港鐵此前曾參與了深圳市的地鐵建設。而廣東省省長朱小丹自去年下半年以來和港鐵有頻繁接觸，并表示要借鑒其“地鐵+物業”的模式。此次廣東省出臺城際鐵路建設運營“以地養鐵”的方案，正是港鐵在香港成功經驗的翻版。

下放后遺癥

此次鐵道部下放城際鐵路給地方政府，在一位京滬高鐵專家組成員看來，是不得已而為之，“如果鐵道部不是資金發生困難，它不會斷然把這部分讓出去的。

事實上，在國務院于2004年通過的鐵路網中長期規劃和2008年的調整版本中，城際鐵路是其中的重要一部分，長株潭、長三角、珠三角、中原城市群等區域的城際鐵路網皆被寫入其中。

上述專家表示，城際鐵路所在地區經濟發達，人流密集，相對于中西部的客專，客流量大，經濟效益高，是高鐵網絡中最有望實現盈利的部分。事實上，在目前開通的高鐵中，也只有滬寧等一二條城際線實現了盈利。

實際上鐵道部的官方說法并非將城際鐵路的所有權利完全下放，鐵道部部長盛光祖在5月份的一次會議上表示，將通過項目股權置換，實現城際鐵路由地方控股，鐵路部門提供專業技術和管理服務。

也就是說，鐵道部并非完全放棄城際鐵路的股權，而是不再控股，而在鐵路運營和管理尤其是安全方面，鐵道部仍將發揮其應有的作用。

王夢恕表示，如鐵道部完全放棄對城際鐵路的干預，也會出現問題。例如鐵道部如不在城際鐵路中有股份，那么在運輸調配和車輛配置等問題上，鐵道部將罔顧地方政府的利益，優先考慮國鐵的利益。這種情況在城際鐵路與國鐵形成競爭之時將更加明顯。

王夢恕稱，由于目前下放城際鐵路修建權可能僅僅是資金壓力之下的權宜之計，事先并未有一個通盤的考慮和頂層設計，因此目前也僅僅是走一步看一步，將來地方主導的城際鐵路修成之后，如何保證安全，是讓鐵道部來運營還是委托給第三方，在車輛配置和運輸調度上又是如何安排，目前都沒有明確的說法。

“不排除鐵路主管部門在未來資金充裕的情況下，逐步增加在城際鐵路中的股份，重新實現對城際鐵路的控制，畢竟，這些部門已習慣了對全路統一的調度和控制，這更符合其行事風格。”王夢恕表示。

打印轉發