朱海就專欄：《預算法》或為個體的權利伸張開辟通道

2012年07月26日 08:50
來源：鳳凰財經

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《預算法》被認為是第二憲法，它的修訂被認為是推動憲政民主的一個契機，筆者認為在未來的幾年甚至是可以說是唯一的機會，因此，這次的修訂應該引起足夠的重視，公眾應該積極參與，使這部法律成為開啟中國憲政轉型的里程碑。

預算的數據在地方層面才是情境相關的

《預算法》通俗地說就是關于政府如何花錢的法律，政府的錢都來自納稅人，政府沒有權力自主決定如何花錢，而是要根據納稅人的要求花錢，為了防止政府亂花錢，因此需要一部相關的法律，來制約政府的行為

《預算法》通俗地說就是關于政府如何花錢的法律，政府的錢都來自納稅人，政府沒有權力自主決定如何花錢，而是要根據納稅人的要求花錢，為了防止政府亂花錢，因此需要一部相關的法律，來制約政府的行為。那么誰來制約政府呢？誰有能力來制約政府呢？怎么才能制約政府呢？這些都牽涉到信息和激勵問題，相關的法律條文在制度設計上就應該有針對性地解決這些問題。

對于政府部門公布的支出數據，且不說很可能有水分，即使是真實的，我們也很難對數據所體現的支出的“正當性”作出一個判斷，比如教育的支出究竟多少合適，沒有標準可依，其困難程度隨著統計范圍的擴大而增加，不要說底層的民眾不清楚國家層面的預算多少為合適，即便是中央領導，他也不可能弄明白多少的預算支出是恰當的，造成這種困難的一個原因是國家層面公布的數據總是粗略的，不可能事無巨細地把各項支出都公布出來，而如果只有粗略的數據，我們是很難去判斷某項支出的合理性的，以及各個支出項目相對增減的合理性。

如果是在地方層面，那個問題就好辦多了，因為地方的公眾有更多的有關地方政府支出的信息，很多支出就在眼皮底下，政府公布的那些數據不再是干巴巴的數字，而是和他們的切身體會聯系在一起的感受，通俗地說，這時公眾對數據有感覺了，具備信息功能的數據，只能是那些在公眾的腦海中，能夠和他們感受、體驗的事實建立起某種聯系的數據。

舉個例子，前段時間，我有一位在瑞典定居的朋友告訴我，在他所在的城市，一位居民從政府公布的支出數據中發現，同樣的兩家公共圖書館，人流量大、讀者更多的圖書館得到的財政撥款反而少于那家人流量小、讀者少的圖書館，他覺得不合理，因此，他把就這個事情告訴了當地的媒體，媒體公布這個事情之后，第二年，情況就改變了。

而在我們這里，為什么我們迄今為止很少見到公眾質疑預算數據，一個重要原因是根本無法質疑，因為你對數據的合理性無從判斷，也就是說，數據和事實無法建立聯系。

在地方層面，公眾才有監督的激勵

應該在地方層面落實預算法。公眾理論上會關注自己繳納的稅收的使用，因為畢竟是自己的錢，但是，由于公共支出是公共產品，存在搭便車的問題，最終的結果是誰也不去關心，這是為什么在預算問題上不應該有什么話語權的政府一手遮天的原因

從“激勵”的角度看，也是應該在地方層面落實預算法。公眾理論上會關注自己繳納的稅收的使用，因為畢竟是自己的錢，但是，由于公共支出是公共產品，存在搭便車的問題，按照奧爾森“集體行動的邏輯”，最終的結果是誰也不去關心，這是為什么在預算問題上不應該有什么話語權的政府一手遮天的原因，如是在地方層面，這種困難將會得到緩和，因為一個地方的公共產品和該地方公眾的利益密切相關，公眾當然會有激勵關心公共資金的使用，以及公共產品的供給。

核算預算的單位還可以再細化

一個普遍存在的現象是各級政府和國有事業單位為避免下一年度的預算被削減，在年底都突擊花錢，顯然，這種現象的存在表明這些部門和事業單位獲得的預算收入太多了，已經大大超出需求。這類現象不能從根本上杜絕，一個重要的原因是地方政府或事業單位不是獨立的預算單位

那么什么樣的層面才是合理的呢？我們注意到現在北京是國內率先公布預算的城市，但在“市，的范圍內實施《預算法》還是會有上述嚴重的信息和激勵問題，特別是這樣的大城市。本月初公布的《預算法》修正案(草案二次審議稿)所公布的最低層級的預算主體是“縣、自治縣、不設區的市、市轄區政府”，其實還應該更細化到鄉鎮層面，越是小的地域范圍，信息和激勵的問題就越小。在這里，“地方”不只是地域的概念，還包括所有的公共事業單位，如高校，也應該實施《預算法》還當前高校衙門化，教授以當官為目標，一個重要原因是高校的預算不透明，存在暗箱操作的空間。

當前，一個普遍存在的現象是各級政府和國有事業單位為避免下一年度的預算被削減，在年底都突擊花錢，顯然，這種現象的存在表明這些部門和事業單位獲得的預算收入太多了，已經大大超出需求。這類現象不能從根本上杜絕，一個重要的原因是地方政府或事業單位不是獨立的預算單位，也就是說上下級政府和上下級事業單位之間存在利益的相關性，這種相關性促使上級政府或上級事業單位鼓勵它們的下級多報預算。

人大審查預算在地方層面有一定的可行性

人大中的專家很多都是退居二線的非專業人士，他們沒有能力審查，更為重要的一個原因是信息不對稱，人大沒有政府部門掌握的信息多，政府有信息優勢，在這種情況下，人大又憑什么質疑政府的預算呢？他們在一開始就感到理虧了，這樣，也就只能舉手表決通過了

參照國外議會審查預算草案的做法，在《預算法》修正案中也明確了各級人大審查預算草案的權力，在《預算法》修正案中涉及人大審查的內容多達54處。在程序上，這是沒有問題的，我們質疑的是這會不會流于形式，而不能真正地把審查監督政府的功能發揮出來。一方面，如李煒光教授已經指出的，人大中的專家很多都是退居二線的非專業人士，他們沒有能力審查，更為重要的一個原因是信息不對稱，人大沒有政府部門掌握的信息多，政府有信息優勢，在這種情況下，人大又憑什么質疑政府的預算呢？他們在一開始就感到理虧了，這樣，也就只能舉手表決通過了。如在地方層面落實預算，情況就會不同，在地方層面上，人大代表掌握更多的信息，也能把民意反映到預算中。

通過預算法的實施，在地方層面改變拿政府沒轍的狀況還是有可能的。其原因，除了人大在地方層面可以發揮作用以外，還有就是媒體在地方層面更容易發揮監督的作用，包括監督政府和監督人大代表。迄今為止，我們都很少看到有媒體對預算事宜的質疑，一個重要的原因就是預算不是在地方層面實施。

與其說《預算法》修正是一個與“預算法有關的問題，不如說是一個“個體權利”的問題，如說預算法》能夠在地方層面得以落實，那么也就會個體的權利的保障和伸張開辟了一條通道，因此，我們絕不可忽視這次的預算法修正。