朱海就：什么是城市化的根本問題

2012年08月20日 08:56
來源：鳳凰財經

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最近城市化的話題又多了起來，這不奇怪。在經濟陷入低谷的時候，怎么才能擺脫經濟困境呢？人們會想到城市化，因為我們的工業化已經到了一個比較高的程度，而城市化的水平相對還比較低，通過城市化來拉動經濟就成了決策者考慮的招術。其實，一直來，地方政府也在動“通過城市化拉動經濟”的腦筋，比如不久前開封市要投資千億打造一個新城就是非常典型的例子，還有前幾年重慶市也是這樣做的。那么城市化的核心是什么呢？如果城市化是一條出路，那么為什么包括開封和重慶在內的地方政府的“城市化的意愿和舉措會受到普遍的質疑和批評？如果這些地方政府的城市化戰略有問題，那么城市化的正確方向是什么？這些問題無疑是值得思考的。但遺憾的是，很多學者在城市化問題上費了不少口舌，也沒有把這些根本性的問題說清楚，他們往往只是圍繞數字大做文章，甚至根本就不涉及上述這些根本性的問題。

當前的城市化被扭曲

我們看到我們的城市中有很多的外來人口，他們很多已經是“常住人口”。在統計城市化率時，這些外來常住人口是被統計在內的，但是他們享受的城市的服務又有多少呢？也許大多數人每天都在奔波生活，賺口飯吃而已。因此，數字說明不了問題

城市化率有一個眾所周知的定義，也是在各種學術論文和政府報告中應用得最多的，就是“城鎮人口占總人口(包括農業與非農業)的比重”，然而，這是一個“人口統計學”意義上的定義，而非經濟學上的定義。人口統計學角度的定義一個最大的問題就是忽視了個體，具體說是用一個冰冷的數字代替了城市中無數個體的“主觀感受”。這個概念的人口統計學解釋確實為衡量政府政績提供了便捷的途徑：城市人口越多，就代表著城市化水平越高，也就意味著城市化目標的不斷實現。然而，把人們吸引到城市，是否就算是城市化的實現了呢？筆者不敢茍同這種觀點。如果人們到了城市，卻不能改善其福利，享受更高品質的生活，那么這個這樣的城市化又有什么意義呢？

我們看到我們的城市中有很多的外來人口，他們很多已經是“常住人口”，比如上海外來常住人口已經接近900萬，達到總常住人口的39%，一些中小城市外來常住人口的比重甚至更高。在統計城市化率時，這些外來常住人口是被統計在內的，但是他們享受的城市的服務又有多少呢？也許大多數人每天都在奔波生活，賺口飯吃而已。因此，數字說明不了問題，數字所反映的城市化率的高低不能說明人們是否在城市中改善了福利。

我們不得不不面對這樣一個事實，即我們的城市中“到處是高樓大廈”、“高房價”和“人們得到的社會服務的質量很低，很多人甚至根本沒有什么社會服務”等現象并存，如用房地產的發展水平去衡量城市化，我們的城市化水平在世界上恐怕是很高的，但這只能說明我們的城市化是畸形的，通過發展城市的房地產，經濟增長率提高了，然而多數人的生活水準沒有改善。換句話說，城市應該提供的社會服務的數量和質量都沒有跟上。

迄今為止，地方政府推動城市化的思路都是圍繞“房地產和基建”展開的，如開封市，這一思路的結果，如上所述，產生了畸形的結果，而且在當前的經濟形勢下，已經無路可走，因為這樣下去，政府的負債率更高了。今后城市化的進一步發展急需改變思路，但這需要人們首先改變觀念，其中主要是對社會服務的性質的認識。

城市的社會服務應私人供給

為什么我們的大城市中聚集了那么多的人口，卻未見有社會服務水平的相應提高呢？筆者認為一個根本的原因是政府對社會服務的壟斷，扼殺了社會服務的市場化供給，使集聚的規模效應不能顯現

人們聚集到城市，是因為聚集在一起有規模效應(包括溢出效應、網絡效應等等)，這種規模效應使社會服務的提供有了可能性。如是在分散居住的狀態下，這種服務的提供是不經濟的。但是，為什么我們的大城市中聚集了那么多的人口，卻未見有社會服務水平的相應提高呢？筆者認為一個根本的原因是政府對社會服務的壟斷，扼殺了社會服務的市場化供給，使集聚的規模效應不能顯現。

當前，城市最重要的教育、醫療和公共交通基本上掌握在政府手中，政府壟斷這些服務，造成這樣幾個問題：一是供給的不足，政府對市場需求的反應往往是滯后的，缺少超前規劃的眼光；二是質量很低，如公立的教育服務，缺乏市場競爭的壓力之后，沒有了改善服務的動力；三是配置不當，掌握財政資源的政府部門考慮的往往不是如何將資源更優地配置(其實也是做不到的)，而是如何方便集中管理，這就是為什么政府喜歡在城市中建幾所現代化的醫院，建一兩所大型的圖書館，而很少把資金投向社區性的醫院和社區圖書館，所以，大醫院人滿為患、看病難，以及社區性的圖書館在國內絕多數城市中幾乎連影子都看不見。

有一個極為常見的謬見是社會性服務應該由政府提供，如由私人供給，那么會產生“市場失靈”，因此他們把“社會服務”稱為只有政府才能提供的“公共產品”。但我們須知，醫療、教育和交通等等“公共產品”和任何其他的服務在性質上沒有任何的不同，如其他的服務(如餐飲)可以由私人供給，那么這些服務也是可以由私人供給的。其實我們是很難區分什么服務應該是私人服務，什么服務應該是公共服務的，比如住房，有政府提供的經濟適用房和廉租房等等，這時它有“公共品”的性質，如是私人購房或租房，那就是私人品了，沒有理由認為政府提供公共品一定比居民自己購買私人品更優。

私人提供社會服務的一個好處是“支出”和“得到的服務”相對應，即個人有多少的支出，就會得到多少的服務，比如醫療和教育這些服務，城市居民可以直接向私人生產者購買，而交通服務根據占用道路的多寡，向道路的所有者或私人代理人繳納費用。在私人供給社會服務的模式中，私人和社會服務的供給者之間是合約關系，因此，也是對等和平等的關系，這也意味著他們之間法律關系的確立，這是法治社會的基礎。

而政府通過稅收提供社會服務卻是強制性的，是對契約關系的排斥，政府提供的服務再差，居民都要接受，沒有選擇。還有，政府和居民之間不是一種“市場化”的關系。由于稅收是強制性的，我可能并不需要那樣的服務，但卻被迫地為之繳納了稅。由于政府具有這種強制的權力，政府往往不會因為它有多少財政收入而辦多少事，而是想辦多少事就征多少稅，這就導致稅負越來越高。還有，稅收雖然也是“公共服務的價格”，但這個“價格”是一個“整體性的”價格”而不是針對某一服務的“價格”，因此，也就不能反映市場供需的變化。再則，稅收作為價格是很模糊的，不透明的，如間接稅就是這樣。還要指出的是，并不是政府投的錢多，創造出的社會服務就多，比如醫療服務，就是很明顯的例子，政府投了很多錢，但仍很缺乏，而利用市場化的手段，卻不需要政府投入一分錢就能不斷地生產出需要的服務來。因此，社會服務供給的多寡和財政投入并無直接聯系。

“公共服務均等化”是幻覺

在城市中確實存在嚴重的“公共”服務不均現象，如公務員，特別是官員享受的“公共”服務要遠高于農民工，這當然是社會不公正的體現，但消除這種現象的手段不是把大家享有的社會服務都扯平，這是不可能的

既然是私人提供社會服務，就不會有服務的“均等化”：付的錢多，得到的服務就越多。當前，在城市中確實存在嚴重的“公共”服務不均現象，如公務員，特別是官員享受的“公共”服務要遠高于農民工，這當然是社會不公正的體現，但消除這種現象的手段不是把大家享有的社會服務都扯平，這是不可能的，在一個正常的社會中，不同人享有的社會服務(某種意義上就是私人服務)肯定是不同的，取決于其收入水平，即消費能力和購買的意愿。

解決這個問題的正確途徑是打破身份的歧視，使不同的人不因為其身份的不同而享有不同的社會服務，換句話說，不能按照身份的不同來分配社會服務，不能用身份來交換服務。但更為準確的表述是根本就不應該有這樣的分配主體，因為如存在這樣的分配主體，并讓它履行“均等化”的職責，則意味著給予這一主體很大的權力，那么社會服務的市場供給將受到很大的威脅，所有上述社會服務市場化供給的好處將不復存在。

城市是自發形成的，最初是由于市場的出現而出現，這也許是“城市是一詞的由來，但現在，城市也是權力部門的聚集地，城市離“市是似乎越來越遠。不同的城市，如果是走市場道路，那就會有不同的模式，不同的城市之間將會有制度的競爭。但現在，在政府主導，政府壟斷社會服務的情況下，不同的城市其實都只有一個模式，城市生活也就變得乏味無趣。我們應該恢復城市化的本意，讓城市回歸“市是的性質。

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