劉曉忠：鐵路改革應商業與公益分離

2012年10月31日 00:53
來源：21世紀經濟報道作者：劉曉忠

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近日，有消息稱財政部正牽頭研究擬對鐵路普通服務進行財政補貼機制，以改革當前鐵路商業業務補貼普通(公益)業務，及各路局間強弱補貼的交叉補貼模式。

由于去年公益運輸線路發生700億元虧損，是次一旦把普通業務的損益作為獨立的子項，直接以財政補貼的方式進行平衡，不僅有助于推進財政預算支出的細化，而且助力了鐵道部各業務收支兩條線布局，進而為可商業化、市場化的鐵路運輸業務實行企業化運營打開想象空間。也將為鐵路系統實行政企分開、政資分離，及加速推進鐵路系統市場化改革，吸引社會資本參股、控股等提供可能。

不過，當前擬議中的補貼機制，能否為鐵路改革提供有效的可行自由，很大程度上取決于鐵路系統普通與商業業務的分離程度。即若鐵路系統的普通與商業業務在運營上依然“二合一”，財政補貼僅是普通與商業業務在財務上的分離核算，給鐵路系統改革帶來的可行自由相對有限。畢竟，繼續普通與商業業務合并運營模式，將難以有效為社會資本投資鐵路提供可預見的風險損益甄別標準。

鑒于此，對鐵路普通服務進行財政補貼，若旨在作為深化鐵路系統改革的一個重要突破口，那么需與鐵路系統的管辦分離、政企分開等改革配套而行。其一，鐵路系統適度的管辦分離和政企分開，有助于清晰區分鐵路部門行政監管費用、普通業務運營成本及商業運營損益，使鐵路普通業務的補貼更具可追溯性。

其二，實行普通業務與商業業務的獨立運營，可有利于厘清公益與商業業務的運營邊界，為社會資本投資鐵路清理出一個可完全市場化的運營環境。即當前可成立一個專司普通業務的獨立性公司，抑或從商業業務中分離出的普通服務，可采取面向市場進行經營招投標方式，委托企業專司運營普通業務，但管理層對此制定嚴格的定價制度。如軍事物資、扶貧救濟、軍人殘疾人和在校大學生半票等業務為該公司專營范圍，且不允許其從事商業運力服務，同時財政部根據普通服務企業承接的運力情況確定財政部額度，即財政補貼是補人頭而非補企業。

這不僅有助于鐵路系統的市場細分，明晰普通業務與商業業務的邊界，而且為商業化鐵路提供市場化的定價機制和環境，即商業化的鐵路運輸企業可根據市場供需、不同運力間的競爭格局，自主確定具有競爭力的價格。同時商業性運力公司的定價策略和競爭效率，也會為專司普通服務的公司提供錯位競爭參照系，即要是專司普通服務的企業定價，高于商業性企業為競爭客貨流的折扣價格，服務質量差，那么享受政策優惠的學生將轉向乘坐商業公司提供的運力服務，從而暴露出專司普通服務的鐵路企業存在效率不經濟問題，鐵路監管部門等可通過運力招投標等方式更換運營者，以形成激勵相容效應。同時商管理層也可采取年度財政補貼總額固定撥付制，避免專司普通服務的鐵路公司虛報虧損額，即財政給予固定的年度補貼，若專司普通服務的企業虧損高于財政補貼，那么需自掏腰包彌補差額。