陳清泰：建立公平競爭的市場機制

2012年11月10日 03:42
來源：21世紀經(jīng)濟報道

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11月8日，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會在北京召開。當日下午，李克強同志來到“十八大”山東代表團參加討論時指出，黨的“十八大”明確提出，全面建成小康社會，全面深化改革開放，要實現(xiàn)這“兩個全面”的目標，關(guān)鍵是推動“兩個加快”，即加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。

“必須不失時機深化重要領(lǐng)域改革，堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，處理好政府和市場的關(guān)系，實施更加積極主動的開放戰(zhàn)略，增強發(fā)展的動力與活力。”李克強如是說。

圍繞社會主義市場經(jīng)濟以及國有企業(yè)改革等議題，本報記者專訪了原國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任陳清泰，他曾參與起草1993年黨的十四屆三中全會《決定》中關(guān)于國有企業(yè)改革部分。

陳清泰認為，20年前“姓資姓社”問題的突破，大大解放了思想，為建立社會主義市場經(jīng)濟體制掃清了障礙，極大地調(diào)動了經(jīng)濟增長潛力。

作為改革親身經(jīng)歷者，他期盼“十八大”以及接下來的“十八屆三中全會”能像20年前突破“姓資姓社”的禁錮一樣，摘掉企業(yè)“所有制標簽”，消除“所有制鴻溝”，打破“姓國姓民”的枷鎖，實現(xiàn)生產(chǎn)力的再一次解放。

建立國企民企公平競爭的市場機制

《21世紀》：從“十四大”開始，我們就把“社會主義市場經(jīng)濟”確立為改革目標，有人認為我們現(xiàn)在仍然是半市場、半計劃經(jīng)濟體制，尤其國有企業(yè)改革，您怎么看？

陳清泰：從20年或30年跨度來看，國有企業(yè)改革確實取得了很大進展，但近年改革明顯放緩了，社會上一些爭論再起。我想，現(xiàn)在我們還是回到原點上，看一看中國為什么要進行國有企業(yè)改革？到底要解決什么問題？也許能幫助我們理解國有企業(yè)改革的基本命題。

1992年，黨的十四大確立了“建立社會主義市場經(jīng)濟”的改革目標。接下來一個繞不過去的歷史性難題，就是在一個國有經(jīng)濟占超大比重的國家，市場主體能不能建立起來。

在傳統(tǒng)體制下，國有企業(yè)與計劃體制緊密相聯(lián)、相互依存。國有企業(yè)是計劃經(jīng)濟的支柱；計劃體制是國有企業(yè)生存的依托。國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不獨立、決策不獨立，沒有盈虧的責任。在政資不分、政企不分、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分的“國有國營”的體制下，企業(yè)是實現(xiàn)國家計劃目標的一個個執(zhí)行單位，不是獨立的市場主體。

龐大的國有企業(yè)群歸屬于國家一個投資主體，國企之間存在各種各樣的關(guān)聯(lián)關(guān)系，有競賽，沒有競爭。這種國有經(jīng)濟的實現(xiàn)形式，與市場經(jīng)濟怎能相容？政府既掌握公共權(quán)利又是國有經(jīng)濟的主宰，企業(yè)并不獨立，市場經(jīng)濟體制怎么建立？巨大的國有經(jīng)濟是一個主體，其他市場主體怎么參加競爭？當時國內(nèi)外輿論普遍認為，國有經(jīng)濟對應(yīng)的就是計劃經(jīng)濟體制；選擇市場經(jīng)濟就只能私有化。

1993年在起草黨的十四屆三中全會《決定》時，江澤民幾次提出并要參與起草的同志回答的一個重大問題是：公有制、國有經(jīng)濟與市場經(jīng)濟能不能結(jié)合、怎樣結(jié)合？

實際上當時我們面臨嚴峻的政治選擇。在公有制、國有資本的范疇，如果能找到與市場經(jīng)濟對接的新的實現(xiàn)形式，構(gòu)造出獨立的市場主體，那么我們就可以順利實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟的改革目標。如果找不到公有制與市場機制的結(jié)合點，要么為堅持公有制、國有經(jīng)濟，只好退回到計劃體制；要么堅持利用市場機制，提高資源配置效率，就得私有化。顯然，這都是我們不愿接受的結(jié)果。

《決定》起草組設(shè)定了十六個調(diào)研題目，責成我牽頭第二個題目，就是關(guān)于建立現(xiàn)代企業(yè)制度。最終，三中全會《決定》放棄了在傳統(tǒng)體制框架下，以簡政放權(quán)、減稅讓利和對不同所有制企業(yè)輪番政策調(diào)整搞活企業(yè)的思路，提出以產(chǎn)權(quán)制度改革和企業(yè)制度創(chuàng)新，構(gòu)造千萬個獨立的市場主體，建立社會主義市場經(jīng)濟基礎(chǔ)的全新思路。《決定》指出，以簡產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責明確，政企分開，管理科學”為特征的現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向。這是我們建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制理論的重大突破，是向建立社會主義市場經(jīng)濟體制邁出的具有決定意義的一步。

基于現(xiàn)代企業(yè)制度在建立社會主義市場經(jīng)濟中特殊重要地位，《決定》做出了一個非常重要的理論判斷：“以公有制為基礎(chǔ)的現(xiàn)代企業(yè)制度是社會主義市場經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)。

現(xiàn)在我們的爭論實質(zhì)上還是20年前提出的問題，要不要通過國有資產(chǎn)管理體制創(chuàng)新和企業(yè)制度創(chuàng)新，實現(xiàn)政企分開、政資分開，所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離？非此，在國有經(jīng)濟的范疇如何構(gòu)造獨立的市場主體？

《21世紀》：經(jīng)過上世紀的國企改革，國有企業(yè)數(shù)量在減少，但影響在逐步擴大，比如很多行業(yè)的前幾名都是國有企業(yè)，如何看待國企與民企的進與退？

陳清泰：關(guān)于“國進民退”還是“民進國退”的爭論是沒有意義的。作為執(zhí)政的黨和政府追求的絕不是誰進或誰退，而是鼓勵所有企業(yè)公平競爭，做強做大、所有資本資源都能迸發(fā)出發(fā)展的潛能，把國家經(jīng)濟總量做得最大，使居民可以分得更多的財富。

爭論的實質(zhì)不是這個問題的本身，而是競爭的公平性。按企業(yè)所有制成分和行政隸屬關(guān)系區(qū)別政策，是改革過程遺留的問題，近年在某些方面似乎在強化。

例如，不同所有制的企業(yè)與政府關(guān)系有親有疏，因而受到不同的待遇。其中國有企業(yè)處于絕對強勢地位。它屬“體制內(nèi)”、有制行政級別”和從政府那里獲得稀缺資源的優(yōu)勢。可以獲得特許經(jīng)營權(quán)，占據(jù)行政壟斷地位；獲得政府投資項目、獲得銀行貸款最為便利。即便在競爭行業(yè)，也有市場準入和行政審批兩道門檻。一些重要產(chǎn)業(yè)的準入條件往往是為大型企業(yè)“量身定制”；而行政審批則和與政府的親疏程度相關(guān)。很多民營企業(yè)因此被擋在門外，稱此為“玻璃門”

發(fā)展經(jīng)濟、保障民生，重要的是改變這種不平等的發(fā)展環(huán)境，使各類企業(yè)在平等競爭中優(yōu)勝劣汰。

《21世紀》：從數(shù)據(jù)看，今年前8個月，國有企業(yè)利潤同比下降12.8%，下降幅度超過其他所有制企業(yè)，如何看待這種現(xiàn)象？

陳清泰：國企經(jīng)濟狀況相對差一些，有行業(yè)分布的因素，但在同行業(yè)中一般來說民營企業(yè)也會高一點。究其原因，兩種企業(yè)經(jīng)營機制上的差異有較大影響。民營企業(yè)的決策機制、管理體系更加靈活，更加適應(yīng)市場競爭。

國有企業(yè)能不能效率得到改善？我認為是存在很大空間的，重要的就是要推進國有企業(yè)的改革，使國有企業(yè)真正成為獨立的市場主體，把目標集中到提高企業(yè)競爭力、集中到投資回報、集中到提高投資效益。

從體制上看，由于政資不分，國有企業(yè)出資人沒有把目標集中于投資回報；由于政企不分，外部對企業(yè)的各種強干預(yù)使企業(yè)無所適從。有企業(yè)高管抱怨，面對激烈的市場競爭，他們的眼睛不是盯住市場，而是看著上級領(lǐng)導(dǎo)。這就與民營企業(yè)心無旁騖地一門心思追求經(jīng)濟效益完全不一樣。在這種情況下要讓國企的效率非常之高，還有待改革。

國有資產(chǎn)資本化

《21世紀》：您的意思是國企要改革，其實改革主要還跟政府的改革有關(guān)系？

陳清泰：你說得非常對，深層次的改革已經(jīng)轉(zhuǎn)向國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)制度創(chuàng)新。國有經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)調(diào)整，不是以行政的力量改變一個個企業(yè)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，而是國有資本布局的動態(tài)優(yōu)化。關(guān)鍵地要使國有資本具有流動性；企業(yè)制度創(chuàng)新進一步要做的是使國家所有者轉(zhuǎn)變成股東，將“頂層國有企業(yè)”改制成股權(quán)多元化的公司。這兩方面的改革聚焦到一個點上，就是必須使國有資產(chǎn)“資本化”，由“國有國營”，轉(zhuǎn)向國股份制”

對于這一切，“國有企業(yè)”是無能為力的。隨著改革形勢的發(fā)展，國企改革的主導(dǎo)方面應(yīng)當及時由“國有企業(yè)”是轉(zhuǎn)向由國家尋找能促進生產(chǎn)力發(fā)展的國有資產(chǎn)資本化的管理形式。

在中國，國有資產(chǎn)管理體制改革是很敏感的問題，所以中央對這個問題采取了非常慎重的態(tài)度。在確立“現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革方向”的同時，中央一直特別關(guān)注的另一個問題是國有資產(chǎn)管理如何能與市場經(jīng)濟融合。

國有資產(chǎn)管理，是指國有資產(chǎn)的公共政策和公共管理職能，應(yīng)由政府公共管理部門例如財政等部門負責，形成全國上下的管理系統(tǒng)。

國有資本運營，是指專業(yè)的國有資本投資控股公司依據(jù)國家公共政策在資本市場進行有進有退的運作；以及由注入國有資本社會保障性基金，以追求投資回報為目標進行資本運營。

國有資本監(jiān)督，是指對國有資本運營狀況、運作的合規(guī)性進行審計監(jiān)督。

回過頭來看，還是要改革國有資產(chǎn)的管理體制。迄今為止，我們一直將國有經(jīng)濟等同于國有企業(yè)，在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域把實物形態(tài)的“國有企業(yè)，作為國有經(jīng)濟的唯一實現(xiàn)形式。將經(jīng)營性資產(chǎn)資本化，選擇可以用財務(wù)語言清晰界定、計量，并具有良好流動性、可進入市場運作的資本化的實現(xiàn)形式。國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式的資本化是進一步深化改革重要的突破口，具有十分重要的意義。

概括地講就是可以實現(xiàn)“三個解放”：

一是國有資產(chǎn)資本化意味著國家從擁有、管理和控制國有企業(yè)，轉(zhuǎn)向委托專業(yè)持股結(jié)構(gòu)運作國有資本，企業(yè)與持股機構(gòu)建立公司和股東關(guān)系，在董事會指導(dǎo)下，聚焦于財務(wù)業(yè)績，在競爭中做強做大。這對企業(yè)是又一次解放；

二是資本化的國有資產(chǎn)具有良好的流動性，國有經(jīng)濟布局調(diào)整將通過國有資本在行業(yè)和企業(yè)間的“有進有退”來實現(xiàn)。這種進退，原則上不影響的企業(yè)層面的經(jīng)營范圍和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)。這是國有資產(chǎn)流動性的一次解放；

三是政府擺脫了與“國有企業(yè)”關(guān)聯(lián)關(guān)系的掣肘，有助于站到超脫地位，進行市場監(jiān)管，提供公共服務(wù)；有助于改變按所有制區(qū)分企業(yè)的政策，公平地對待各類企業(yè)。這是對政府履職的一次解放。

《21世紀》：國有資本該如何管理呢？

陳清泰：現(xiàn)在大家也經(jīng)常把國資委說成國有資本的出資人，這是不確切的。國資委與匯金公司不同，央企資本沒有注入到國資委，國資委沒有建立自己的資產(chǎn)負債表，沒有進行工商注冊，也沒有運營國有資本的法律地位。國有資產(chǎn)管理體制進一步改革涉及到國資委的改革。

至于國資委的走向，我認為兩種走向都可以。它可以作為一個國有資本監(jiān)督機構(gòu)，行使類似銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會一樣的監(jiān)管職能，繼續(xù)叫國資委。或者是把監(jiān)督職能交出去，如交給人大，或者交給國家審計署，自身改制為一家或幾家國有投資控股公司。

《21世紀》：有人認為，國有大企業(yè)改革的現(xiàn)階段比較現(xiàn)實的辦法，是在國有體制下直接進行市場化改革，依托資本市場改制為公眾公司，實現(xiàn)國有企業(yè)的多元化、市場化和國有資產(chǎn)的資本化，您如何看？

陳清泰：現(xiàn)在整體上市有兩種定義。一種是如“工、農(nóng)、中、建”等銀行的整體上市，它的頂上沒有再保留一個殼公司，他們的國有資本投資人是匯金，還有一部分是財政部。國有資本的出資人是清晰的。

還有一種定義，是集團公司將與上市公司可能產(chǎn)生同業(yè)競爭的資產(chǎn)全部注入上市公司。上市公司國有資本持股人依然是集團公司。這種概念的整體上市也是很大的進步。但是國有資本的委托代理體制的問題并沒有解決。

《21世紀》：在中國進行大規(guī)模國有企業(yè)改制，曾經(jīng)發(fā)生國有資產(chǎn)流失，對此您怎么看？

陳清泰：在國有資產(chǎn)管理體制不清晰的情況下，大規(guī)模改制重組很難避免資產(chǎn)流失；如果抓住國有資產(chǎn)資本化這個關(guān)鍵，建立起可以追溯產(chǎn)權(quán)責任的國有資本委托代理體系，國有資產(chǎn)流失的可能性就會大大減小。

當然也不能把“國有資產(chǎn)流失”當作大棒，把什么事情都叫做國有資產(chǎn)流失。比如某一項技術(shù)創(chuàng)新投入失敗了，就扣上國有資產(chǎn)流失的帽子，誰還敢再創(chuàng)新。現(xiàn)在一些有國資背景的風險投資，他們絕不愿承擔風險。例如投資了10個項目，有6個項目都成功了，獲得了溢價五倍、八倍的收益，但有4個項目投資失敗了，就說是國有資產(chǎn)流失。