陳清泰：建立公平競爭的市場機制

2012年11月10日 03:42
來源：21世紀經濟報道

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11月8日，中國共產黨第十八次全國代表大會在北京召開。當日下午，李克強同志來到“十八大”山東代表團參加討論時指出，黨的“十八大”明確提出，全面建成小康社會，全面深化改革開放，要實現這“兩個全面”的目標，關鍵是推動“兩個加快”，即加快完善社會主義市場經濟體制，加快轉變經濟發展方式。

“必須不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，處理好政府和市場的關系，實施更加積極主動的開放戰略，增強發展的動力與活力。”李克強如是說。

圍繞社會主義市場經濟以及國有企業改革等議題，本報記者專訪了原國務院發展研究中心副主任陳清泰，他曾參與起草1993年黨的十四屆三中全會《決定》中關于國有企業改革部分。

陳清泰認為，20年前“姓資姓社”問題的突破，大大解放了思想，為建立社會主義市場經濟體制掃清了障礙，極大地調動了經濟增長潛力。

作為改革親身經歷者，他期盼“十八大”以及接下來的“十八屆三中全會”能像20年前突破“姓資姓社”的禁錮一樣，摘掉企業“所有制標簽”，消除“所有制鴻溝”，打破“姓國姓民”的枷鎖，實現生產力的再一次解放。

建立國企民企公平競爭的市場機制

《21世紀》：從“十四大”開始，我們就把“社會主義市場經濟”確立為改革目標，有人認為我們現在仍然是半市場、半計劃經濟體制，尤其國有企業改革，您怎么看？

陳清泰：從20年或30年跨度來看，國有企業改革確實取得了很大進展，但近年改革明顯放緩了，社會上一些爭論再起。我想，現在我們還是回到原點上，看一看中國為什么要進行國有企業改革？到底要解決什么問題？也許能幫助我們理解國有企業改革的基本命題。

1992年，黨的十四大確立了“建立社會主義市場經濟”的改革目標。接下來一個繞不過去的歷史性難題，就是在一個國有經濟占超大比重的國家，市場主體能不能建立起來。

在傳統體制下，國有企業與計劃體制緊密相聯、相互依存。國有企業是計劃經濟的支柱；計劃體制是國有企業生存的依托。國有企業產權不獨立、決策不獨立，沒有盈虧的責任。在政資不分、政企不分、所有權與經營權不分的“國有國營”的體制下，企業是實現國家計劃目標的一個個執行單位，不是獨立的市場主體。

龐大的國有企業群歸屬于國家一個投資主體，國企之間存在各種各樣的關聯關系，有競賽，沒有競爭。這種國有經濟的實現形式，與市場經濟怎能相容？政府既掌握公共權利又是國有經濟的主宰，企業并不獨立，市場經濟體制怎么建立？巨大的國有經濟是一個主體，其他市場主體怎么參加競爭？當時國內外輿論普遍認為，國有經濟對應的就是計劃經濟體制；選擇市場經濟就只能私有化。

1993年在起草黨的十四屆三中全會《決定》時，江澤民幾次提出并要參與起草的同志回答的一個重大問題是：公有制、國有經濟與市場經濟能不能結合、怎樣結合？

實際上當時我們面臨嚴峻的政治選擇。在公有制、國有資本的范疇，如果能找到與市場經濟對接的新的實現形式，構造出獨立的市場主體，那么我們就可以順利實現社會主義市場經濟的改革目標。如果找不到公有制與市場機制的結合點，要么為堅持公有制、國有經濟，只好退回到計劃體制；要么堅持利用市場機制，提高資源配置效率，就得私有化。顯然，這都是我們不愿接受的結果。

《決定》起草組設定了十六個調研題目，責成我牽頭第二個題目，就是關于建立現代企業制度。最終，三中全會《決定》放棄了在傳統體制框架下，以簡政放權、減稅讓利和對不同所有制企業輪番政策調整搞活企業的思路，提出以產權制度改革和企業制度創新，構造千萬個獨立的市場主體，建立社會主義市場經濟基礎的全新思路。《決定》指出，以簡產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學”為特征的現代企業制度是國有企業改革的方向。這是我們建設社會主義市場經濟體制理論的重大突破，是向建立社會主義市場經濟體制邁出的具有決定意義的一步。

基于現代企業制度在建立社會主義市場經濟中特殊重要地位，《決定》做出了一個非常重要的理論判斷：“以公有制為基礎的現代企業制度是社會主義市場經濟體制的基礎。

現在我們的爭論實質上還是20年前提出的問題，要不要通過國有資產管理體制創新和企業制度創新，實現政企分開、政資分開，所有權、經營權分離？非此，在國有經濟的范疇如何構造獨立的市場主體？

《21世紀》：經過上世紀的國企改革，國有企業數量在減少，但影響在逐步擴大，比如很多行業的前幾名都是國有企業，如何看待國企與民企的進與退？

陳清泰：關于“國進民退”還是“民進國退”的爭論是沒有意義的。作為執政的黨和政府追求的絕不是誰進或誰退，而是鼓勵所有企業公平競爭，做強做大、所有資本資源都能迸發出發展的潛能，把國家經濟總量做得最大，使居民可以分得更多的財富。

爭論的實質不是這個問題的本身，而是競爭的公平性。按企業所有制成分和行政隸屬關系區別政策，是改革過程遺留的問題，近年在某些方面似乎在強化。

例如，不同所有制的企業與政府關系有親有疏，因而受到不同的待遇。其中國有企業處于絕對強勢地位。它屬“體制內”、有制行政級別”和從政府那里獲得稀缺資源的優勢。可以獲得特許經營權，占據行政壟斷地位；獲得政府投資項目、獲得銀行貸款最為便利。即便在競爭行業，也有市場準入和行政審批兩道門檻。一些重要產業的準入條件往往是為大型企業“量身定制”；而行政審批則和與政府的親疏程度相關。很多民營企業因此被擋在門外，稱此為“玻璃門”

發展經濟、保障民生，重要的是改變這種不平等的發展環境，使各類企業在平等競爭中優勝劣汰。

《21世紀》：從數據看，今年前8個月，國有企業利潤同比下降12.8%，下降幅度超過其他所有制企業，如何看待這種現象？

陳清泰：國企經濟狀況相對差一些，有行業分布的因素，但在同行業中一般來說民營企業也會高一點。究其原因，兩種企業經營機制上的差異有較大影響。民營企業的決策機制、管理體系更加靈活，更加適應市場競爭。

國有企業能不能效率得到改善？我認為是存在很大空間的，重要的就是要推進國有企業的改革，使國有企業真正成為獨立的市場主體，把目標集中到提高企業競爭力、集中到投資回報、集中到提高投資效益。

從體制上看，由于政資不分，國有企業出資人沒有把目標集中于投資回報；由于政企不分，外部對企業的各種強干預使企業無所適從。有企業高管抱怨，面對激烈的市場競爭，他們的眼睛不是盯住市場，而是看著上級領導。這就與民營企業心無旁騖地一門心思追求經濟效益完全不一樣。在這種情況下要讓國企的效率非常之高，還有待改革。

國有資產資本化

《21世紀》：您的意思是國企要改革，其實改革主要還跟政府的改革有關系？

陳清泰：你說得非常對，深層次的改革已經轉向國有經濟結構調整和企業制度創新。國有經濟的結構調整，不是以行政的力量改變一個個企業的業務結構，而是國有資本布局的動態優化。關鍵地要使國有資本具有流動性；企業制度創新進一步要做的是使國家所有者轉變成股東，將“頂層國有企業”改制成股權多元化的公司。這兩方面的改革聚焦到一個點上，就是必須使國有資產“資本化”，由“國有國營”，轉向國股份制”

對于這一切，“國有企業”是無能為力的。隨著改革形勢的發展，國企改革的主導方面應當及時由“國有企業”是轉向由國家尋找能促進生產力發展的國有資產資本化的管理形式。

在中國，國有資產管理體制改革是很敏感的問題，所以中央對這個問題采取了非常慎重的態度。在確立“現代企業制度是國有企業改革方向”的同時，中央一直特別關注的另一個問題是國有資產管理如何能與市場經濟融合。

國有資產管理，是指國有資產的公共政策和公共管理職能，應由政府公共管理部門例如財政等部門負責，形成全國上下的管理系統。

國有資本運營，是指專業的國有資本投資控股公司依據國家公共政策在資本市場進行有進有退的運作；以及由注入國有資本社會保障性基金，以追求投資回報為目標進行資本運營。

國有資本監督，是指對國有資本運營狀況、運作的合規性進行審計監督。

回過頭來看，還是要改革國有資產的管理體制。迄今為止，我們一直將國有經濟等同于國有企業，在產業領域把實物形態的“國有企業，作為國有經濟的唯一實現形式。將經營性資產資本化，選擇可以用財務語言清晰界定、計量，并具有良好流動性、可進入市場運作的資本化的實現形式。國有資產實現形式的資本化是進一步深化改革重要的突破口，具有十分重要的意義。

概括地講就是可以實現“三個解放”：

一是國有資產資本化意味著國家從擁有、管理和控制國有企業，轉向委托專業持股結構運作國有資本，企業與持股機構建立公司和股東關系，在董事會指導下，聚焦于財務業績，在競爭中做強做大。這對企業是又一次解放；

二是資本化的國有資產具有良好的流動性，國有經濟布局調整將通過國有資本在行業和企業間的“有進有退”來實現。這種進退，原則上不影響的企業層面的經營范圍和業務結構。這是國有資產流動性的一次解放；

三是政府擺脫了與“國有企業”關聯關系的掣肘，有助于站到超脫地位，進行市場監管，提供公共服務；有助于改變按所有制區分企業的政策，公平地對待各類企業。這是對政府履職的一次解放。

《21世紀》：國有資本該如何管理呢？

陳清泰：現在大家也經常把國資委說成國有資本的出資人，這是不確切的。國資委與匯金公司不同，央企資本沒有注入到國資委，國資委沒有建立自己的資產負債表，沒有進行工商注冊，也沒有運營國有資本的法律地位。國有資產管理體制進一步改革涉及到國資委的改革。

至于國資委的走向，我認為兩種走向都可以。它可以作為一個國有資本監督機構，行使類似銀監會、證監會、保監會一樣的監管職能，繼續叫國資委。或者是把監督職能交出去，如交給人大，或者交給國家審計署，自身改制為一家或幾家國有投資控股公司。

《21世紀》：有人認為，國有大企業改革的現階段比較現實的辦法，是在國有體制下直接進行市場化改革，依托資本市場改制為公眾公司，實現國有企業的多元化、市場化和國有資產的資本化，您如何看？

陳清泰：現在整體上市有兩種定義。一種是如“工、農、中、建”等銀行的整體上市，它的頂上沒有再保留一個殼公司，他們的國有資本投資人是匯金，還有一部分是財政部。國有資本的出資人是清晰的。

還有一種定義，是集團公司將與上市公司可能產生同業競爭的資產全部注入上市公司。上市公司國有資本持股人依然是集團公司。這種概念的整體上市也是很大的進步。但是國有資本的委托代理體制的問題并沒有解決。

《21世紀》：在中國進行大規模國有企業改制，曾經發生國有資產流失，對此您怎么看？

陳清泰：在國有資產管理體制不清晰的情況下，大規模改制重組很難避免資產流失；如果抓住國有資產資本化這個關鍵，建立起可以追溯產權責任的國有資本委托代理體系，國有資產流失的可能性就會大大減小。

當然也不能把“國有資產流失”當作大棒，把什么事情都叫做國有資產流失。比如某一項技術創新投入失敗了，就扣上國有資產流失的帽子，誰還敢再創新。現在一些有國資背景的風險投資，他們絕不愿承擔風險。例如投資了10個項目，有6個項目都成功了，獲得了溢價五倍、八倍的收益，但有4個項目投資失敗了，就說是國有資產流失。