FT中文網：盤活土地資源的難題

2012年11月28日 08:49
來源：FT中文網

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國際英國金融時報中文網文章，原題為：盤活土地資源的難題。缺乏區位優勢，沒有交易就無所謂資產價格，更談不上盤活土地資產。政府再一次起到主導作用，重慶通過地票的方法，讓農民集聚、讓土地集約。

改革是硬道理，土地改革箭在弦上。

十八大報告中提出，“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”，征地制度改革內容首次寫進中共黨代會報告。11月25日，重慶市市長黃奇帆提出，要發展資本市場、非銀行類金融機構以及發展農村金融，解決廣義貨幣發行量M2與GDP比例過高的金融堰塞湖。他特別提及，把中國9億農民的2億多畝宅基地按照使用價格計算，形成資產，農民將增加20多萬億元人民幣的財產，中國實體經濟增加20多萬億元的總量。

2億多畝的宅基地形成20多萬億，資產價格并不算高，如果一畝地價格為50萬元，資產價值就可以達到100萬億元，而黃奇帆先生所說的20多萬億，每畝價格僅為10萬元出頭，不貴。事實上，通過重慶的地票交易，完全可以實現20多萬億的目標，看來中國的貨幣發行量過大，可以通過盤活農民宅基地的辦法，一洗了之。

我國目前最大宗的資產是土地，地方政府相當大比重的收入來自于土地交易，土地作為重要資源，天然具備成為資產的條件，只要能夠交易就能夠套現。

情況并非如此簡單，盤活農村土地首先面臨利益分配難題。地方政府的土地溢價主要來自于在征地與售地過程中的巨大差價，征地按農產品補償，拍賣按工業或者住宅價格定價，土地改變性質后由企業或者開發商按照市場進行定價，根據不同的地塊，可以以每畝幾十萬、上百萬甚至上千萬元的價格成交，集體土地征收的補償明顯偏低。

按照《土地管理法》的規定，中國現行的征地補償費計算方式采用“產值倍數法”：征收土地補償費為該土地被征前3年平均年產值的6-10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產值的4-6倍；其土地補償費和安置補助費的總和按規定最高不得超過土地征用前3年平均年產值的30倍。隨著地價上升、成本上升，目前一些地區的征用地補償已經超過了三十倍。

即便如此，農民仍然無法獲得大宗土地溢價，因為不同性質的土地定價存在天壤之別。早在2002年時，全國政協委員、中央農村工作領導小組副組長兼辦公室主任陳錫文就表示，計劃經濟時代的“剪刀差”讓農民付出了6000-8000億元的代價，改革開放以來通過低價征用農民的土地,，最少使農民蒙受了2萬億元的損失。而中共中央黨校研究室副主任周天勇先生的估算更加可怕，改革開放以來通通過低價征用制度，從農民手中轉移的利益大約有15萬億人民幣，而賣地補償給農民的不到其中的5%。

如果征地成本上升、價差縮小，地方政府所得將大大減少，甚至得不償失。目前，一些大城市已經出現拆遷地塊價值難以彌補拆遷成本的現象，以至于一些中心地塊20年未能拆遷。如果宅基地土地收益大部分補償給農民，相當于農民擁有了城市化過程中的原始積累，這部分資金將成為農民的生活保障，土地不可能成為政府可以把握的可以交易、升值的最大宗資產。

這是核心問題，牽涉到中國的城市化路徑，如果城市化由市場主導緩慢推進，那么通過土地資產變現、技術培訓、發展工業等方式，可以將農民逐步變成有尊嚴的市民，成為工業化進程中的技術工人;如果城市化在政府的主導下突飛猛進，那么土地溢價將成為土地城市化、人口偽城市化過程中最重要的資金來源，所謂盤活農地，就是目前的讓農民上樓。最近河南周口地區出現的大規模的平墳運動，把征地、政府主導下的土地集約化運用推到了極致，到了不顧倫理與傳統孝道文化的地步。

即使把農民驅趕上樓，宅基地全部拿來出售，也未必能夠獲得足夠的定價，因為土地價值明顯不同。云南社科院趙俊臣等人今年發表研究報告，根據對云南當地的調查，顯示土地的承包流轉價格受到區位優勢的明顯影響，價格大不相同。

東部沿海等特大城市郊區，土地價格不斷攀升，土地流轉(不改變用途)價格從之前的每畝2000多元，攀升至目前的4000多元。西部昆明、成都、貴陽等大城市郊區土地承包經營權流轉價格一般為每畝每年1000元以上，不超過1500元。昆明市郊富民縣農村耕地流轉畝均租賃價格達到每畝平均1000元，最高為1200元，山區最低400元，上下相差3倍。環昆明市的滇中地區地玉溪、曲靖、楚雄三城市，以及經濟相對發達、交通便利的大理、開遠等城市，價格略低于昆明市，一般為每畝每年800元——1200元；而地點偏僻、區位較差的地區流轉價格較低，只有區位較好地區的四分之一到三分之一。

缺乏區位優勢，沒有交易就無所謂資產價格，更談不上盤活土地資產。政府再一次起到主導作用，重慶通過地票的方法，讓農民集聚、讓土地集約。

2008年12月4日，作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的重慶市，經國務院批準，成立了全國首個農村土地交易所———重慶農村土地交易所。所謂地票交易，是將農村宅基地及附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公共事業建設用地等建設用地復墾為耕地，產生建設用地指標，這一指標化為抽象的“地票交易在交易所交易，可以在全市的范圍內、更有價值的地方“落地”，實現農村集體建設用地和城市建設用地指標在重慶市遠距離、大范圍置換，土地資源得到優化配置。這事實上是土地區位優勢的置換，將能夠交易、區位優勢好的地區的土地，通過土地交易所兌現，也即是未來收益的提前變現。

重慶地票交易規模日漸龐大，據《華夏時報》今年3月報道，3年來累計交易地票175億元，2008年僅4宗，2011年有上百宗土地交易。據重慶農村土地交易所統計，購買者包括土地儲備機構、園區建設單位、民營企業、國有企業、自然人。截至目前，遠郊地票使用量已達33%。

該報道同時指出，在地票交易中存在不規范，地票規模有注水之嫌。就江津區而言，截至2010年底，在總共105，472個轉戶人口中，僅有661人選擇了退地，占比僅為0.6%；截至2011年11月底，重慶全市累計轉戶76.72萬戶、301.36萬人，申請退出宅基地及附屬設施用地3.04萬戶，占比也不到4%。就此推算，重慶全市322萬轉戶人口，如果按4%的比例匡算，大約有12.9萬人選擇了自愿退地，退地復耕總面積應該在4.8萬畝左右。但重慶國土局的數據則顯示，至去年年底，已累計成交地票8.86萬畝。

另一方面，收益分配不明晰。雖然重慶2010年出臺的文件嚴令：地票收入必須全部反哺三農，其中85%歸農民個人，15%歸村集體。但具體操作中市政府保存多少，區縣政府下設的公司扣除多少，村集體截流多少，目前仍處于灰色地帶。在地票交易中，賣方是政府成立的土地整理中心，大買家基本上是政府控制的重慶“八大投”，交易由政府一手主導，農民基本置身事外。

地票交易如果規則清晰，交易公平，農民收益得到保障，實行自愿原則，不失為城市化過程中盤活資產的好辦法。如果由政府全盤操控而缺乏監督，結果很可能與目前強行推進的征地政策相同。

不可否認，政府在城市化過程中必須支付成本，在引進企業的過程中工業用地甚至以零低價出讓。

《云南日報》2007年3月20日發表報道《云南農民是否歡迎金光集團？》，2002年3月景谷傣族彝族自治縣劃出100萬畝商品林地委托云景公司經營管理，實施原料林基地建設，企業一次性支付國有林每畝40——50元，集體林每畝180元的補償，經營期為50年；2006年金光集團在西盟佤族自治縣桉樹林基地租地5萬畝(實際只種植了3.7萬畝)，多分布在最偏遠貧困的北部山區，全部是政府抓“固居固耕”調整出來的輪歇地，租期50年，每畝每年40元的土地承包費，當地干部感慨：金光公司租的那些荒地“就算是白白送人，人家也未必要，不租給金光種樹，再過20年這里仍然是荒地”。當地政府沒有想到造紙企業風險，更沒有算上生態鏈被破壞的成本，目前在中國貧困地區談環保，仍然是一件奢侈的事。

換句話說，如果沒有政府對土地的區位進行置換，偏遠地區的土地可能一錢不值，看上去不高的20萬億土地資產就是空穴來風;如果政府進行置換，那么水電煤氣、城市化、吸引企業等成本，將吞噬掉一大塊農民的資產收益，過程將殘酷而血腥。

這是兩難選擇。

按照中國的發展模式，由政府主導城市化進程是大勢所趨，將農民的資產收益占比提升，總結成都、重慶等地的城市化經驗，堵住交易過程中的漏洞，在做大城市群的同時，通過衛星監控等方式確保邊遠地區復耕、還林。筆者建議，細化土地交易規則，通過當地公眾表決，同時設立土地專門法庭，出現征地糾紛時，以最快速、公開的方式將處理結果公諸于眾。

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