周其仁：高度行政壟斷的土地制度與城市化不匹配

2012年11月28日 15:24
來源：鳳凰財經

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鳳凰財經訊 11月28日，北京大學國家發展研究院教授周其仁出席財經年會2013：預測與戰略表示，土地資產界定比人的資產界定看起來困難，現在就是兩個東西不匹配，人口流動性跟土地資源配置的靈活性之間有沖突。

周其仁表示，中國的脈絡還是蠻清楚的，就是經濟一增加，城鎮化就加速，過去我們的體制是劃地為牢的體制，城鄉之間不同產業、不同地方，也包括城鎮之間都是不能輕易動。這種不能動的體制，就嚴重束縛了生產力，改革以后增加經濟自由，增加經濟自由這個人是很靈的，就是所謂人往高處走，要往較高的收入方向去努力，這樣的話城鎮化從不到20%到去年51%多，所以這個趨勢脈絡很清楚。新的問題是什么？新的問題就是經濟自由的發展，在不同的方向不平衡，因為經濟自由要靠權利規范它，因為你不能說你的自由去妨礙其他人的自由，那就要打起來了，這個社會就麻煩了。但是不同的資產權利規范難度不一樣，人身資產是比較容易規范的，反正我打工的能力或者我的人力資本我背起來就可以走，哪里收入高我就到哪里去，所以中國幾億人這些年完成了從低收入區往較高收入區移動，也提高了國民收入。

但是其他的資產像今天討論的土地資產要麻煩得多，不能背起來就走，它有很大的位置型。兩個禮拜前我去的貴州，我去的湄潭，湄潭大概有千萬人還在外面打工，大家都有地，有宅基地，有承包地，有山林，但是他不能把那個地背起來到北京，來就到上海去，到深圳去，如果是背起來可以，那問題很好解決，自己住一塊，賣一塊就好了。土地資產界定比人的資產界定看起來困難，現在就是兩個東西不匹配，人口流動性跟土地資源配置的靈活性之間有沖突。

現在我們國家這個土地制度剛才幾位都是行家，都講了很多方面，它主要的特點就是半行政、半市場，是行政權利和市場機制一種過度時期、轉型時期的一種混合，你看我們土地不能說沒有市場，1987年、1988年深圳開始土地拍賣，這對我們國家土地資源的配置起了巨大的作用，問題是問題，成就是成就。要是沒有當時這么一拍，完全是靠劃撥，高興給誰就給誰，中國沒有今天這個成績。但是什么地可以拍呢，可以進入市場呢，這個口子很小的，第一必須是國有土地，國有土地從哪里來的呢？是從農民拿來的，是征來的，征這個字很了得，它不能談價錢，它是強制，一劃圈就要拿過來，補償多少是政府定的，補償多少政府這方面來執行，那么從這方面來看是政府主導，我們好多位置是漲的非常快，帶來這樣現象，政府不斷地儲備地，然后賣，這樣的話財政也發展得很快，這樣就發生一個利益沖突，因為你國有土地世世代代是人家的地，農民說你這個地拿去搞國防基地了，農民就算了，要為國家做貢獻，現在農民一看你拿過去賣那么高的價，農民現在就醒了，也懂這個東西了，這個摩擦就發生了。我想土地改革不是為了改革而改土地，要跟城鎮化配合起來，要跟人口的流動集聚有一個很好的配合，這是我們根本的出發點。

怎么樣配合？高度行政化的土地配置跟人的流動我覺得很難配合，珠三角流動性比較高，哪里有一個親戚朋友、老鄉給我指一條路我就去了。可是這個行政主導的行政制度是講這個行政級別的，你看我們土地拍賣是從香港學的，香港就是一個行政政府，大陸是一個省、市、縣五級政府，每一個政府都有一個半市場化的土地沖動，所以這就造成了改革難度非常大。這讓我想起了過去的制度，農民的糧食不能賣，政府拿過來，農民給城里，拿的價非常低，這就是我們計劃經濟的基礎。非常艱難的是改這個統購統銷的糧食制度，因為統購統銷保證了機關、軍隊，如果你把這個一下子拆掉，這個國民經濟就亂套了，所以就找一個緩慢的方法，看看有什么地方可以挖的。當時看有兩個地方是可以挖的，高度行政化你一定要求他種糧食，有的地方不能種糧食，他可以交錢，最后變成政府交糧食可以變成交錢，使剛性制度增加一點彈性。

第二，在國家規定的非要收上來的糧食，保糧食供應，保城市供應、軍隊增加的糧食可以市場賣，雙軌，所以后來統購統銷的改革在這兩個經驗的基礎上變成全國政策走出來了，先是一軌穩住，一軌慢慢發育，等到時機成熟再并軌，完成糧食市場。這個經驗在土地改革當中可以參考的，當然土地比糧食問題復雜，剛才講的很多我聽了很有道理，第一個不是說你收縮正軌范圍，你收縮了以后那這幾億人要流動是要用地的，工業化要用地，城鎮化是要用地的，你如果又把它收縮經濟怎么辦？所以更重要的是除了征地我們有沒有別的辦法可以配置土地資源，這也是我們對重慶、成都改革非常有興趣的地方，經驗有很多，可以探索出一條路來，把原來這個路都交給政府你要去賣，經過歸納和規范把它納入市場里面來，還有另外一條方法獲得土地資源，這是我們認為地方實踐有價值的地方。你看成、渝這兩個地方，里頭也有新的苗頭，直接把這個資源組成公開拍賣市場，在較大范圍發行價格，我覺得只要一個路慢慢走出來，有可能把這個大難題讓資源配置跟人口流動資金能夠協調一點。最后我講一句關鍵是什么，關鍵就是地方實踐的東西不可能是完美的，你要去批評，都可以批評，而且批評也是對地方很好的幫助。我認為在北京制訂政策、研究制度變化應該充分吸取底層變革的力量，不能光靠我們頂層設計，你想應該怎么樣，最理想的方式是怎么樣，你應該想在中國什么路是可以走出來的，地方行得通能不能完善，能不能變成一個立法的政策，能不能可以在全國推行，我想十八大之后這個問題就可以提上來，因為地方圍繞這個難題已經做了很多的嘗試，應該在里頭吸取了這個經驗，因為中國的問題確實大，而且復雜，完全靠我們想象說哪樣子最好，這也有意義，但是更有意義的是實踐當中我們走出來的。我就講這么多。