預算法修正案應增加“人大審查監督預算的實質內容”

2013年01月11日 06:14
來源：東方早報作者：胡蘇敏

0人參與0條評論

中國財稅法學研究會副會長、北京大學財經法研究中心教授俞光遠

有著“經濟憲法”之稱的《預算法》修訂工作，被各界寄望甚多。

中共十八大報告論及“堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革”時，提及要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”，并將其作為“支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用”的一項內容。

中國財稅法學研究會副會長、北京大學財經法研究中心教授俞光遠近日在接受早報記者專訪時，亦對此次預算法修法提出諸多建議，包括“增強預算的科學性和完整性、深化部門預算改革、賦予地方省級政府適當舉債權、加強人大對預算的審查監督、嚴格法律責任強化預算約束”等內容。

其中，部分建議已被寫入2012年6月提交全國人大審議的《預算法修正案(草案)》二審稿。

對于“全口徑預算的提法，會否淪為隔靴搔癢”的擔憂，俞光遠的建議是，“增強預算法定觀念，可以從大處著眼、小處著手做起，堅持不懈，逐步推進，積少成多，最終實現。”

俞光遠曾任職全國人大常委會預算工委法案室主任。

現行預算法自1995年開始施行，至今已有18年。其間，中國財政收入發生了翻天覆地的變化，2011年公共財政收入已超過10萬億元。如何看好國家“錢袋子”，成為此次預算法修改的一項重要內容。

但此次《預算法》的修訂仍需時日。不少學者預計，此次預算法修法將留待下屆全國人大完成。

“全口徑”預決算

東方早報：“全口徑”，意味著政府的全部收支都要納入人大的監管視野。政府的全部收支包括哪些部分？每一部分具體所指是什么？

俞光遠：政府的全部收支，不僅包括預算內的財政收入、財政支出，債務收入、債務支出，而且包括政府基金收入、基金支出，社會保障收入、社會保障支出，還應包括財政轉移支付收入、轉移支付支出。其中，政府基金名目繁多，如鐵路建設基金、水利建設基金、南水北調工程基金、旅游發展基金、育林基金等等。

據財政部公布的2011年政府性基金目錄，政府性基金多達29項，而且基金規模相當龐大，其中鐵路建設基金一項就多達數千億元。政府基金的總規模與政府預算的總規模多年來大體相當。這么大數額的政府基金還沒有納入政府預算，也沒有提交人大及其常委會審查監督。

因此，目前政府預算尚不完整，還不是完整的國家預算，還缺很大一塊。全口徑的政府收支應當包括政府基金，應將政府基金盡快納入政府預算，并盡快納入人大審查監督的范圍。

東方早報：過往，中共十六大報告提出“完善預算決策和管理制度”，中共十七大報告提出“深化預算制度改革，強化預算管理和監督”。談了這些年，中國在預算管理上，有哪些實質的進展？在推進全口徑預算體系建設上，具體做了哪些工作？

俞光遠：隨著中國改革開放的深入發展和社會主義公共財政的逐步建立，推行了一些預算制度改革，建立了一些新制度，主要有部門預算制度、政府采購制度、國庫集中支付制度、財政轉移支付制度、收支兩條線制度等，這些改革對于健全預算管理制度，規范預算支出管理起到一定的積極作用。

其中，部門預算改革是預算管理制度的一項重大改革。部門預算是整個國家預算的一個重要組成部分。實行部門預算可以增強預算四方面的特性：

一是增強預算的完整性。國家預算是由部門預算和單位預算組成的，雖然預算法對部門預算早有規定，但多年來一直沒有實行，使國家預算缺少了一大塊內容，有了部門預算，國家預算才算完整。

二是增強預算的綜合性。由于部門預算實行綜合預算，即對預算內外的收支統一編入部門預算，統一安排、統一監管。部門預算包括一般預算、基金預算和預算外資金，綜合反映政府收支的全貌，使預算內容更加全面，也使人大審查監督的范圍更加完整到位。

三是增強預算的公開性。部門預算編制到部門、單位和項目，反映預算的具體內容和支出方向，使預算內容大大細化，更加公開透明，也使人大審查監督預算的對象更加明確具體。

四是增強預算的科學性。部門預算按因素法編制，反映政府職能的轉變，堅持有保有壓，確保預算資金的投向更加科學合理，也使人大審查監督預算更好抓住重點、更富成效。目前部門預算改革正在逐步推進，并已初見成效。

為了推進全口徑預算體系建設，一要保證預算的完整性，盡快將政府基金納入政府預算，并盡快納入人大審查監督的范圍；二要保證預算的透明性，早編、細編預算，使預算科學合理、細致透明；三要保證預算的綜合性，將政府預算與政府基金收支、預算內與預算外收支統一編入部門預算、歸口管理、綜合安排、有效監督、合理使用。

“這確實是一場革命”

東方早報：中國的公共財政收入已經超過10萬億元大關，加上其他三本預算，還要更多。如果不加強政府收支的透明度和公開性，會有什么樣的隱患？政府全口徑預決算都納入人大的審查和監督，除了可以防治浪費、腐敗，從政治體制改革這個話題的層面來說，有何意義？

俞光遠：如果政府預算不公開透明，擅自暗箱操作，不僅無法進行民主決策、科學決策，不能保證預算資金科學合理運用，導致預算資金的使用效益低下。而且人大及其常委會無法加強對預算的審查監督，致使預算行政決策權過大而無有效監督，面對現代經濟社會的各種誘惑，就會產生權力尋租和違法亂紀問題，成為滋生腐敗的溫床。

各國的實踐已經反復證明，權力失去監督，就會走向腐敗。中國也不例外，每年發表的國家審計報告，查出的許多違法亂紀問題及其金額，就是最好的明證。因此，加強人大對預算的審查監督，不僅可以促進依法理財、依法治稅，提高預算資金的使用效益，而且可以促進決策的民主化、科學化，有利于深化政治體制改革，促進依法治國、依法理財、依法治稅，從根本上鏟除腐敗溫床。

東方早報：我們知道，在計劃經濟時代，政府預算外收支是一個“權宜之計”，在當時的背景下有利于在剛性體制下尋求適當柔化。能否談談具體的情況，及后來中國進入市場經濟體制后，這一“權宜之計”的弊端？

俞光遠：目前政府財政部門已經要求將預算外收支統一納入政府預算或者按照預算管理，隨著預算外收支規模的逐步縮小，預算外收支全部納入政府預算或者預算管理，預算外收支已經完成歷史使命，基本上已經不復存在。

東方早報：有觀點說，“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”短短18個字，對政府財政工作的意義，不亞于一場革命。推進難度在哪里？

俞光遠：這確實是一場革命，不僅涉及法治觀念和思想認識問題，而且需要科學合理的技術方法，不僅涉及到中國經濟體制、機制等深層次問題，需要深化經濟體制改革，而且還涉及政治體制改革問題，需要理順各方面的關系。

東方早報：在政府收支這個大課題下，你個人比較關心的問題有哪些？有專家指出，通過全口徑預算決算管理，審計部門應重點關注財政預算不夠細化、個別部門擠占挪用預算資金、工程項目違規招投標等老大難問題，以及政府預算未能覆蓋全部收支、政府采購缺乏有效監督制約、惠民政策目標完成率低等新問題。

俞光遠：我最關心的是如何促進依法理財、依法治稅。

目前在財政預算領域，預算法定觀念淡漠，領導亂批條子、亂開口子的現象依然存在，擠占挪用預算資金的問題比較普遍，完不成預算收入任務或者預算超支也不負任何法律責任；在稅收領域，依法征稅觀念淡漠，征過頭稅、人情稅、包稅或變相包稅的問題時有發生，按照計劃指標或者任務征稅比較普遍，沒有真正依法征稅，依率計征。

因此，在中國首先要財稅立憲，借鑒西方發達、法治健全的國家的成功經驗，把財政稅收的一些基本原則在憲法中做出規定，從根本上增強各級領導和全國人民的財稅法治觀念，真正實現依法理財、依法治稅，從根本上增強預算法定觀念，解決預算違法亂紀問題。

預算法修訂的五點建議

東方早報：有觀點稱，加強全口徑預決算審查監督的當務之急，就是加快推進預算法修訂工作，以提供法律依據。你對預算法修訂的意見是什么？目前修訂條件是否成熟？

俞光遠：我對預算法的主要修訂意見如下：

(一)要細化和科學編制預算，增強預算的科學性和完整性。

財政部門傳統的預算編制周期一般為3-4月，編制時間既晚又短，內容過于簡單粗略，影響預算編制的科學性。預算科目從上到下分為類、款、項、目四級，但一般預算草案多數科目只有類級的數據，少數科目有款級的數據，很多預算支出科目沒有落實到具體項目。預算既不完整，透明度又太低，致使“內行看不清，外行看不懂”。這既不利于人大對預算的審查監督，又不利于預算的嚴格執行，影響了部門預算的批復和預算資金的下撥使用。有的資金甚至到年底才能下撥，不僅影響了財政資金的使用效益，而且形成“一年預算，預算一年”的現象，追加支出不斷，隨批隨用，影響國家預算執行的嚴肅性。同時，目前財政編制報批的預算草案只有一般性預算，缺乏政府基金預算、國有資產經營預算、社會保障預算，預算編制不僅很不完整，而且更談不上預算編制的科學性。

為了克服預算編制太晚太粗、透明度太低，既不完整又不科學的問題，應當早編細編預算，提高預算編制質量，以增強預算的完整性和科學性，必須在預算法修正案中增加以下規定和重點內容：

一是預算編制要從預算年度前一年的年初開始至年末結束，編制期限為12個月，在每個預算年度開始前必須將預算草案全部編制完畢；

二是中央預算和地方各級預算按照復式預算編制，復式預算包括公共預算、政府基金預算、國有資產經營預算、社會保障預算；

三是細化預算編制內容，政府本級公共預算收支按一級預算單位編制，國有資產經營預算收支按類別和重大建設項目編制，社會保障預算收支按社會保障和補助的類別編制，轉移支付收支按一般轉移、專項轉移的類別編制；

四是應當逐步采用因素法的預算編制方法，按照國家預算完整性原則的要求，科學編制復式預算。

(二)要深化部門預算改革，規范部門預算編制。

部門預算是整個國家預算必不可少的重要組成部分，部門預算改革也已實施多年，但現行預算法缺乏對部門預算的有關規定。為了深化部門預算改革，規范部門預算編制，必須在預算法修正案中增加以下規定和重點內容：

一是為了保證預算的完整性，必須編制部門預算和單位預算，各部門要將本部門所屬各司局、各單位所有需要的預算資金，統一歸口，綜合平衡成為部門預算；

二是為了規范和細化部門預算，部門預算必須按照統一規定的基本原則、政策依據、適用范圍、主要內容、收支項目、編制方法、定額標準、報批程序等的有關要求編制；

三是為了保證部門預算的綜合性，部門預算必須按照綜合預算編制，包括一般預算內收支、預算外收支和基金預算收支。

(三)要賦予地方省級政府適當舉債權，并將地方債務管理納入法治化軌道。

按照現行預算法規定，地方政府沒有舉債權。但在實際執行過程中，由于各種各樣的原因，各地方政府普遍都有或多或少的債務，特別在2008年以后，為了應對東亞經濟危機的沖擊，與中央增投4萬億元建設資金配套，截至2010年底，地方政府逐步形成了10.7萬億元的債務余額。

地方政府總體債務規模過大，部分地方政府償債壓力加大，存在一定的債務風險。從2009年債務余額與當年可用財力的比率看，省、市本級和西部地區債務風險較為集中，有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達364.77%。為了將債務規模控制在安全可靠的范圍以內，從目前中國的實際情況出發，應當賦予地方省級政府適當的舉債權，并將地方債務規模和債務管理納入法治化軌道。

根據發展社會主義市場經濟的要求，按照中央統一領導與地方分權管理的原則，實行名副其實的分稅制后，應當賦予省級地方政府適當的舉債權，省級地方政府舉借一定規模的債務，主要用于彌補以前年度的財政赤字、歸還地方政府舊債(包括隱性掛賬)和其他急需的財政支出。

根據中國的實際情況，參照國內外有關經驗，一般來說，地方省級債務占當年本地區GDP的比重應當控制在3%以內，省級債務余額占GDP的比重一定控制在20%以內，這是省級綜合財力可以承受的范圍，總體上必須控制在這個安全可靠的范圍之內。

為了嚴格控制地方債務規模，并將地方債務管理納入法治化軌道，預算法修正案必須增加以下規定和重點內容：

一是根據本地區社會經濟發展的實際情況，地方省級政府可以舉借一定規模的債務，地方省級債務占當年本地區GDP的比重應當控制在3%以內，省級債務余額占本地區GDP的比重應當控制在20%以內；

二是為了嚴格地方債務的使用方向，省級地方政府舉借的債務，主要用于彌補以前年度的財政赤字、歸還地方政府舊債和其他急需的財政支出；

三是為了強化債務管理，嚴格債務約束，應當將地方債務收入與支出納入預算管理，省級地方債務預算應對當年地方債務的發行額度、主要用途、使用期限、借用利率、使用方式和還本付息做出詳細說明，并由本級人大審查批準和監督；

四是為了強化償債責任，建立健全清償債務機制，在發行地方債券或者為地方債融資時，必須明確地方債務的發行主體、發債規模、發債程序、償還機制、發債責任、債務資金使用及其績效考核，并納入地方省級政府任期目標責任制，與地方省級主要負責人的政績考核掛鉤。

(四)要規范預算審查監督，加強人大對預算的審查監督。

現行預算法的一個重大缺陷是，缺乏人民代表大會及其常委會對預算審查監督的實質性內容，僅有一些人大審查監督預算的程序性內容。雖然預算法修正案增加了一些人民代表大會及其常委會審查監督預算的有關內容，但從審查監督的形式、程序到實質內容都還遠遠不夠。

人大審查監督預算的一個主要特點是依法審查、依法監督，現行預算法的重大缺陷，是造成人大審查監督預算程序性的內容多、實質性的內容少的重要緣由，直接影響人大對預算審查監督的質量和效果。

為了規范預算審查監督，加強人大對預算的審查監督，要將各地人大及其常委會加強對預算審查監督行之有效的創新做法和成功經驗吸收納入現行預算法中。預算法修正案需要增加以下主要經驗和重點內容：

一是明確人大財經委初審預算草案可召開座談會、論證會，財政部門對初審意見要及時反饋；

二是人大常委會可責成審計部門，對重點部門和重點項目資金使用情況進行專項審計，并報告審計結果；

三是人大代表或常委會委員可以依照法定程序，對預算決算中的有關問題提出詢問與質詢；

四是人大常委會可就預算、決算中的重大事項或特定問題組織專題調查；

五是人大常委會可就預算審查監督中的重大問題舉行聽證會，對預算工作進行評議，作出有關決議；

六是對人代會預算決議中強調確保的支出項目和法定必保的支出項目需要調減指標的，須報經人大常委會批準后執行；

七是人大常委會組成人員可以按照法定程序，提出有關預算的修正案；

八是堅持先有預算、后有支出的原則，編制臨時預算，規范人代會召開前的預算支出；

九是公民或組織有權對違反預算法律、法規的行為，向人大及其常委會或者其他有關國家機關進行檢舉和控告；

十是對違反規定負有直接責任的主管領導和主要責任人員，追究行政責任或其他法律責任。

(五)要嚴格法律責任，強化預算約束。

從近幾年對中央預算執行情況的審計工作報告反映的情況來看，目前違反預算管理的行為種類繁多、手法多種多樣，違法亂紀的現象比較嚴重?，F行預算法規定的法律責任只有三條，內容少而空洞，不僅列舉的違法亂紀行為種類太少，而且內容過于粗略，缺乏可操作性。預算法修正案雖然增加了一些有關規定，但還不夠，需要增加有關內容。

為了嚴格法律責任，強化預算約束，預算法修正案應采取列舉法和概括法相結合的方法，將較為普遍、危害較大的違反預算管理行為有重點地列舉出來，制定相應的法律責任和懲罰措施，并視違者的情節輕重，追究有關部門主要領導和直接責任人員相應的行政責任或者刑事責任。預算法修正案在法律責任中需要增加以下規定和重點內容：

一是嚴格依法征稅，依率計征，應收盡收，及時足額征收各項稅收收入，既不得按照計劃指標或任務多征、少征、緩征稅收，也不得包稅或變相包稅，嚴禁越權減免稅；

二是禁止截留、擠占財政收入，既不得混淆各級財政收入的級次，也不得擅自變更財政收入的級次；

三是禁止擅自改變財政資金的用途，既不得將財政資金挪作他用，也不得在預算科目之間流用；

四是禁止部門、單位私設小金庫，既不得違規發放津貼，也不得巧立名目發放各種補貼；

五是健全地方債務管理制度，將地方債務納入預算管理，嚴格地方債務風險目標管理，防范地方財政風險，地方舉借債務擅自超過法律規定比例的，或者地方債務到期無法清償的，追究地方主要領導和直接責任人員的法律責任。

地方經驗

東方早報：你曾經提過，“《預算法》修改爭論這么多年，其實問題很簡單，就是預算法定精神理念還十分薄弱?！逼渌麑＜乙灿蓄愃频母袊@。那么，在目前法治觀念淡薄的大背景下，全口徑預算的提法，會否淪為“隔靴搔癢”？

俞光遠：增強預算法定觀念，可以從大處著眼、小處著手做起，堅持不懈，逐步推進，積少成多，最終實現。

東方早報：中共十八大報告在談到“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”時，將其作為支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力的一項重要內容。眾所周知，目前人大對預算的決定權和監督權都沒有“做實”。這么多年的實踐中，有哪些經驗？不足之處如何彌補？

俞光遠：由于現行預算法缺乏人民代表大會及其常委會對預算審查監督的實質性內容，僅有一些人大審查監督預算的程序性內容。對人民代表大會及其常委會審查監督預算的有關規定，從審查監督的形式、程序、標準，到審查監督的實質內容、要求等都還遠遠不夠，有些還是空白。

多年以來全國各級人大及其常委會對預算的審查監督積累了不少經驗做法，其中有些經驗非常寶貴而且有效，主要有：