中國政府不合理支出規模超萬億財稅體制改革刻不容緩

2013年02月16日 06:34
來源：華夏時報作者：馬廣志

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王小魯資料圖

財稅機制不變收入分配難改

——訪中國經濟改革研究基金會國民經濟研究所副所長王小魯

在千呼萬喚后，中國收入分配改革方案終于與公眾見面。春節前夕，國務院批轉了《關于深化收入分配制度改革的若干意見》(下稱《意見》)，要求各地區、各部門認真貫徹執行。

“此次《意見》從多個方向表達了改革的意向，但在如何解決收入分配不公等重要問題上，講得比較籠統，沒有看到多少具體改革措施。”中國經濟改革研究基金會國民經濟研究所副所長王小魯在接受記者采訪時說。

王小魯還表示，公共資金管理和使用的漏洞是腐敗和非法收入的重要來源，是導致收入分配不公的重要原因。但《意見》對此基本沒有涉及。要解決這些問題，還需要在改革財稅體制和政府管理體制方面有重大的改革步驟。

財稅體制改革是重中之重

《華夏時報》：國務院批轉了《關于深化收入分配制度改革的若干意見》，這是否說明對收入分配的改革已形成了共識？

王小魯：此次《意見》覆蓋了有關收入分配的多個領域，提出了不少積極舉措，有些也是有具體操作性的。但在如何解決收入分配不公等重要問題上，講得比較籠統，沒有看到多少具體改革措施。例如在打擊取締非法收入上，《意見》要求對“國企改制、土地出讓、礦產開發、工程建設等重點領域，強化監督管理，堵住獲取非法收入的漏洞”。解決這些領域的問題確實非常關鍵，但如何“強化監督如何解堵住獲取需要采取有效的措施才能解決問題。

其實嚴格來講，我認為沒有一個單獨的收入分配制度。所謂“收入分配制度改革”實際應該是方方面面的制度改革。比如說，收入分配最突出的問題是腐敗和不公平分配。這個問題不是靠調整工資或所得稅能解決的，因為它是和整個經濟制度有關的，而且不僅限于經濟制度，還包括政治制度，包括政府管理體制、社會管理體制等等。我們的經濟體制改革搞了30年，但是政治體制改革嚴重滯后。政府管理體制很多方面沒有改，雖也有一些變化，但是不符合現代市場經濟的需要，如果這些方面的問題沒有解決，你想要形成一個合理的收入分配從何而來？我覺得是很難做到的。

《華夏時報》：是否可以說，即使出臺了收入分配改革方案，也解決不了什么問題。

王小魯：可以說，出臺了方案，不等于解決了問題。因為在還沒有把關鍵領域的體制改革推上軌道這樣一個前提條件的時候，先去談收入分配改革，可能解決不了根本性的問題。即便有些問題提出來了，可能因為沒有一個整體、綜合改革的大的布局、大的方向，涉及具體收入分配問題的改革，可能會在部門之間造成互相意見不一致，互相扯皮，最后很多事情會不了了之。

《華夏時報》：所以近年來，你一直呼吁要推進體制改革。

王小魯：我認為當前最重要的是要進行財稅體制改革。因為我們現在所說的分配不公平、腐敗等問題，在很大程度上都與公共資金的流失和不合理的使用有關。比如說，我們一年50萬億元的GDP，政府財政預算收入接近12萬億，如果再加上土地出讓收入、加上其他沒有包括在常規預算里的政府性基金收入、社保基金收入，至少占GDP的1/3以上。這么大量的公共資源都用到什么地方去了，用得怎么樣？有多少是正常使用的，有多少是因為腐敗流失掉了，或者是不正常的使用？這有沒有一個統計？

如果與國際通常水平相比，我們國家僅行政管理費支出高于通常水平的部分，粗略推算一年就要多花掉1萬多億元。如果加上其他類別政府支出中的流失和不合理使用，加上公共投資中的大量資金流失，我個人判斷每年公共資源流失的規?？赡艹杀队谶@個數。這么大的數額，對收入分配是什么影響？如果不把這個問題搞清楚，不把這一部分收入分配納入到正常軌道上來，就不可能解決現在收入分配面臨的問題。所以我覺得，政府財稅體制改革和政府管理體制的相應改革，應該是當前的重中之重。

提高公共資金管理的透明度

《華夏時報》：財稅體制改革關系到每個居民、各自階層、黨政及行政性事業機構等等各個方面的利益，這方面的改革應該從哪里抓起？

王小魯：發達國家對于政府財政的管理非常具體，政府每筆收入和支出，老百姓都能查得到，若有問題老百姓都能質詢。中國政府支出中不合理的地方多，關鍵就是因為財政透明度太低。

因此，當前應盡快實現各級政府的財政公開，即需要各級政府全口徑的財政細賬的公開。不光是預算內收入，還包括土地收入，還包括其他的所謂政府性基金收入。怎么收的、怎么花的，能不能通過制度改革，使得它的全部細項能夠在網上公開出來？具體到每一個項目，接受社會的監督，讓老百姓能夠看到你每年的公共支出花在什么地方。

此外每年人大開會之前，各級政府都要把詳細到具體項目的全口徑公共預算和決算提交給人大專門委員會審查，人大要進行辯論，可以通過，也可以不通過，審議過程也要公開，最好現場直播。我覺得這些方面的改革可能應該走在前面，就是怎么提高公共資金管理的透明度。當然人大也要改革，才能代表民意，對政府進行監督。

《華夏時報》：但現在很多收入并沒有列入財政預算。

王小魯：所以在財政公開之外，還有很多事情要做。比如現在的土地出讓收入仍然是單獨一塊，沒有列在財政預算里，現在是叫政府性基金預算，但是管理很粗放，透明度很低，也非常混亂，流失非常多。而且這樣一種土地出讓金的收法本身就有很多問題，現行的土地征用和出讓制度恐怕需要相應的改革。土地收益怎么收法？農民應該在這中間拿多少？政府應該拿多少？政府拿到的錢應該怎么分配？這些都需要建立一套完善的制度。

不客氣地說，現在的土地征用和出讓制度問題太大了。一方面是低價征地，高價拍賣出讓，多數失地農民難以得到合理補償。另一方面，未來70年的土地使用權收益，政府一次收取，一次花掉，實際上是寅吃卯糧，不可持續。能不能開放土地市場，讓市場來調節？政府可以對巨額的土地收益征收所得稅或者增值稅，用于公共服務和補償邊遠落后地區難以享受城市化帶來的好處的貧困農民。加上房產稅，用于調節財產收入、控制房價，補充地方政府的常規財政收入。

《華夏時報》：土地征用和出讓制度的改革，是否會形成一種倒逼機制，逼著財政體制進行改革？

王小魯：可以這么說吧。因為現在地方政府常規預算不足，依賴土地財政，靠賣地來維持支出。如果沒有了賣地收入，或者賣地收入大幅度減少了，地方財政難以為繼怎么辦？我覺得，一方面需要建立制度，對政府各項支出設定剛性標準，管住“三公消費”，管住政府亂花錢和不計后果的投資。制度健全了，不必要的政府支出和腐敗就能大大減少。另一方面，中央和地方之間的財政關系是不是要重新調整？財權和事權相統一的問題是不是要提到日程上來？怎么一步一步實施，把這個財權和事權的統一變成一套制度界定下來？可能需要重新規劃、界定中央和地方之間、各級地方政府之間、不同地區之間的財政分配關系。

現在中央政府對地方有大量轉移支付，但一半是專項轉移，一事一議，沒有統一標準，導致地方政府“跑部錢進”，“會哭的孩子有奶吃”。敗壞了風氣，造成了腐敗和不公平分配。不如把專項支付的大部分用于充實地方常規預算，滿足其公共服務職能的需要。但是前提首先是要實現財政公開透明，并建立嚴格的管理制度，使各級政府不亂花錢。