中國(guó)政府不合理支出規(guī)模超萬億財(cái)稅體制改革刻不容緩

2013年02月16日 06:34
來源：華夏時(shí)報(bào) 作者：馬廣志

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王小魯資料圖

財(cái)稅機(jī)制不變收入分配難改

——訪中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)王小魯

在千呼萬喚后，中國(guó)收入分配改革方案終于與公眾見面。春節(jié)前夕，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》(下稱《意見》)，要求各地區(qū)、各部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

“此次《意見》從多個(gè)方向表達(dá)了改革的意向，但在如何解決收入分配不公等重要問題上，講得比較籠統(tǒng)，沒有看到多少具體改革措施。”中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)王小魯在接受記者采訪時(shí)說。

王小魯還表示，公共資金管理和使用的漏洞是腐敗和非法收入的重要來源，是導(dǎo)致收入分配不公的重要原因。但《意見》對(duì)此基本沒有涉及。要解決這些問題，還需要在改革財(cái)稅體制和政府管理體制方面有重大的改革步驟。

財(cái)稅體制改革是重中之重

《華夏時(shí)報(bào)》：國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》，這是否說明對(duì)收入分配的改革已形成了共識(shí)？

王小魯：此次《意見》覆蓋了有關(guān)收入分配的多個(gè)領(lǐng)域，提出了不少積極舉措，有些也是有具體操作性的。但在如何解決收入分配不公等重要問題上，講得比較籠統(tǒng)，沒有看到多少具體改革措施。例如在打擊取締非法收入上，《意見》要求對(duì)“國(guó)企改制、土地出讓、礦產(chǎn)開發(fā)、工程建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域，強(qiáng)化監(jiān)督管理，堵住獲取非法收入的漏洞”。解決這些領(lǐng)域的問題確實(shí)非常關(guān)鍵，但如何“強(qiáng)化監(jiān)督如何解堵住獲取需要采取有效的措施才能解決問題。

其實(shí)嚴(yán)格來講，我認(rèn)為沒有一個(gè)單獨(dú)的收入分配制度。所謂“收入分配制度改革”實(shí)際應(yīng)該是方方面面的制度改革。比如說，收入分配最突出的問題是腐敗和不公平分配。這個(gè)問題不是靠調(diào)整工資或所得稅能解決的，因?yàn)樗呛驼麄€(gè)經(jīng)濟(jì)制度有關(guān)的，而且不僅限于經(jīng)濟(jì)制度，還包括政治制度，包括政府管理體制、社會(huì)管理體制等等。我們的經(jīng)濟(jì)體制改革搞了30年，但是政治體制改革嚴(yán)重滯后。政府管理體制很多方面沒有改，雖也有一些變化，但是不符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，如果這些方面的問題沒有解決，你想要形成一個(gè)合理的收入分配從何而來？我覺得是很難做到的。

《華夏時(shí)報(bào)》：是否可以說，即使出臺(tái)了收入分配改革方案，也解決不了什么問題。

王小魯：可以說，出臺(tái)了方案，不等于解決了問題。因?yàn)樵谶€沒有把關(guān)鍵領(lǐng)域的體制改革推上軌道這樣一個(gè)前提條件的時(shí)候，先去談收入分配改革，可能解決不了根本性的問題。即便有些問題提出來了，可能因?yàn)闆]有一個(gè)整體、綜合改革的大的布局、大的方向，涉及具體收入分配問題的改革，可能會(huì)在部門之間造成互相意見不一致，互相扯皮，最后很多事情會(huì)不了了之。

《華夏時(shí)報(bào)》：所以近年來，你一直呼吁要推進(jìn)體制改革。

王小魯：我認(rèn)為當(dāng)前最重要的是要進(jìn)行財(cái)稅體制改革。因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在所說的分配不公平、腐敗等問題，在很大程度上都與公共資金的流失和不合理的使用有關(guān)。比如說，我們一年50萬億元的GDP，政府財(cái)政預(yù)算收入接近12萬億，如果再加上土地出讓收入、加上其他沒有包括在常規(guī)預(yù)算里的政府性基金收入、社保基金收入，至少占GDP的1/3以上。這么大量的公共資源都用到什么地方去了，用得怎么樣？有多少是正常使用的，有多少是因?yàn)楦瘮×魇У袅耍蛘呤遣徽５氖褂茫窟@有沒有一個(gè)統(tǒng)計(jì)？

如果與國(guó)際通常水平相比，我們國(guó)家僅行政管理費(fèi)支出高于通常水平的部分，粗略推算一年就要多花掉1萬多億元。如果加上其他類別政府支出中的流失和不合理使用，加上公共投資中的大量資金流失，我個(gè)人判斷每年公共資源流失的規(guī)模可能成倍于這個(gè)數(shù)。這么大的數(shù)額，對(duì)收入分配是什么影響？如果不把這個(gè)問題搞清楚，不把這一部分收入分配納入到正常軌道上來，就不可能解決現(xiàn)在收入分配面臨的問題。所以我覺得，政府財(cái)稅體制改革和政府管理體制的相應(yīng)改革，應(yīng)該是當(dāng)前的重中之重。

提高公共資金管理的透明度

《華夏時(shí)報(bào)》：財(cái)稅體制改革關(guān)系到每個(gè)居民、各自階層、黨政及行政性事業(yè)機(jī)構(gòu)等等各個(gè)方面的利益，這方面的改革應(yīng)該從哪里抓起？

王小魯：發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于政府財(cái)政的管理非常具體，政府每筆收入和支出，老百姓都能查得到，若有問題老百姓都能質(zhì)詢。中國(guó)政府支出中不合理的地方多，關(guān)鍵就是因?yàn)樨?cái)政透明度太低。

因此，當(dāng)前應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府的財(cái)政公開，即需要各級(jí)政府全口徑的財(cái)政細(xì)賬的公開。不光是預(yù)算內(nèi)收入，還包括土地收入，還包括其他的所謂政府性基金收入。怎么收的、怎么花的，能不能通過制度改革，使得它的全部細(xì)項(xiàng)能夠在網(wǎng)上公開出來？具體到每一個(gè)項(xiàng)目，接受社會(huì)的監(jiān)督，讓老百姓能夠看到你每年的公共支出花在什么地方。

此外每年人大開會(huì)之前，各級(jí)政府都要把詳細(xì)到具體項(xiàng)目的全口徑公共預(yù)算和決算提交給人大專門委員會(huì)審查，人大要進(jìn)行辯論，可以通過，也可以不通過，審議過程也要公開，最好現(xiàn)場(chǎng)直播。我覺得這些方面的改革可能應(yīng)該走在前面，就是怎么提高公共資金管理的透明度。當(dāng)然人大也要改革，才能代表民意，對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。

《華夏時(shí)報(bào)》：但現(xiàn)在很多收入并沒有列入財(cái)政預(yù)算。

王小魯：所以在財(cái)政公開之外，還有很多事情要做。比如現(xiàn)在的土地出讓收入仍然是單獨(dú)一塊，沒有列在財(cái)政預(yù)算里，現(xiàn)在是叫政府性基金預(yù)算，但是管理很粗放，透明度很低，也非常混亂，流失非常多。而且這樣一種土地出讓金的收法本身就有很多問題，現(xiàn)行的土地征用和出讓制度恐怕需要相應(yīng)的改革。土地收益怎么收法？農(nóng)民應(yīng)該在這中間拿多少？政府應(yīng)該拿多少？政府拿到的錢應(yīng)該怎么分配？這些都需要建立一套完善的制度。

不客氣地說，現(xiàn)在的土地征用和出讓制度問題太大了。一方面是低價(jià)征地，高價(jià)拍賣出讓，多數(shù)失地農(nóng)民難以得到合理補(bǔ)償。另一方面，未來70年的土地使用權(quán)收益，政府一次收取，一次花掉，實(shí)際上是寅吃卯糧，不可持續(xù)。能不能開放土地市場(chǎng)，讓市場(chǎng)來調(diào)節(jié)？政府可以對(duì)巨額的土地收益征收所得稅或者增值稅，用于公共服務(wù)和補(bǔ)償邊遠(yuǎn)落后地區(qū)難以享受城市化帶來的好處的貧困農(nóng)民。加上房產(chǎn)稅，用于調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)收入、控制房?jī)r(jià)，補(bǔ)充地方政府的常規(guī)財(cái)政收入。

《華夏時(shí)報(bào)》：土地征用和出讓制度的改革，是否會(huì)形成一種倒逼機(jī)制，逼著財(cái)政體制進(jìn)行改革？

王小魯：可以這么說吧。因?yàn)楝F(xiàn)在地方政府常規(guī)預(yù)算不足，依賴土地財(cái)政，靠賣地來維持支出。如果沒有了賣地收入，或者賣地收入大幅度減少了，地方財(cái)政難以為繼怎么辦？我覺得，一方面需要建立制度，對(duì)政府各項(xiàng)支出設(shè)定剛性標(biāo)準(zhǔn)，管住“三公消費(fèi)”，管住政府亂花錢和不計(jì)后果的投資。制度健全了，不必要的政府支出和腐敗就能大大減少。另一方面，中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系是不是要重新調(diào)整？財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的問題是不是要提到日程上來？怎么一步一步實(shí)施，把這個(gè)財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一變成一套制度界定下來？可能需要重新規(guī)劃、界定中央和地方之間、各級(jí)地方政府之間、不同地區(qū)之間的財(cái)政分配關(guān)系。

現(xiàn)在中央政府對(duì)地方有大量轉(zhuǎn)移支付，但一半是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移，一事一議，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致地方政府“跑部錢進(jìn)”，“會(huì)哭的孩子有奶吃”。敗壞了風(fēng)氣，造成了腐敗和不公平分配。不如把專項(xiàng)支付的大部分用于充實(shí)地方常規(guī)預(yù)算，滿足其公共服務(wù)職能的需要。但是前提首先是要實(shí)現(xiàn)財(cái)政公開透明，并建立嚴(yán)格的管理制度，使各級(jí)政府不亂花錢。