政績考核機制惹的禍

2013年02月23日 04:34
來源：中國經營報作者：唐黎明

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對土地財政的依賴與現有的政績考核模式相交織，是造就空城鬼城的根本原因。對于市長市委書記而言，城市是彰顯政績的最佳舞臺：每個領導都想在自己的任期內，使城市的面貌越來越現代化，評價一個政府官員是否有能力，在很大程度上也看其為城市做了怎樣的改觀，尤其是表面視覺上的變化。

這使得生長在全國各地的空城鬼城的發展模式如出一轍，將政府部門從老城搬遷到新城區，依靠政府中心搬遷的模式帶動區域發展，美其名曰“政務新區”。從城市形態上看，新區的政務中心旁多半環繞著人造湖泊、大廣場，以及一棟棟的住宅樓和寫字樓……對于地方政府而言，低買高賣，政府部門的土地是劃撥的，住宅和寫字樓的地價房價卻是按照市場定價的，既有光鮮的城市形象，又有亮麗的GDP數據，還有大筆的土地出讓金收入，怎么看都是不賠本的買賣。

在這場狂熱的造城運動中，地方政府和房地產商奮勇前進，房地產投資投機者也不甘人后。近年來，貨幣貶值，住宅市場中的投資性需求也旺盛起來，不僅在一線城市，二三線城市亦如此，這種需求并不看重房子本身的好壞，居住環境的優劣，區域發展潛力的大小，只是為了轉手謀利。

中國的房地產業正在墮落為一個擊鼓傳花的游戲，地方政府、房地產商、房地產投機者都試圖在鼓槌落下時分一杯羹。地方政府過度追求形象工程，沉迷于GDP競賽的造城運動，使得中國的城市化和經濟發展對土地財政產生嚴重的依賴，空城鬼城此起彼伏也不令人意外了。

然而，這種發展模式必然是不可持續的！因為城市的發展缺少產業支撐。在規劃和建設新城的過程中，地方政府并沒有很好地考慮導入產業，區域內的就業機會很少，人們居住在此工作在彼，非常不方便。很多不發達地區產業基礎薄弱，地方政府造新城也是硬著頭皮上馬，明知不可為而為之，無法引入足夠的產業，大量房屋建好后只能任其空置，長此以往，必然債臺高筑，難以為繼。

城市化是經濟發展的自然結果，是人口從鄉村轉移到城市，城市規模不斷擴大，城市產業自然轉型的過程，這是人口、土地、經濟和生活方式等多方面轉變的自然過程。很多地方卻錯誤地把城市化看作促進經濟發展的手段，依靠大量資本建設的城市，收獲了GDP數據，卻無人居住、無產業可發展，是對社會資源的巨大浪費！

據統計，中國內地大中城市人均綜合用地已超過120平方米，對照國際上的大都市，東京人均綜合用地僅78平方米，中國香港才37平方米。與日本的快速發展時期相比較，中國GDP每增長1%，對土地的占用量差不多是日本的8倍。只執著于土地擴張的城市化，不僅造就了空城鬼城，也是低效粗放的城市化。

要改變這種現狀，從技術層面而言，有許多方法，比如嚴格控制城市擴張規模，小規模出讓土地；完善硬件配套，改革戶籍制度，吸引更多的移民到新城區居住；創造有利于實體經濟發展的城市投資環境，而非把全部的重心都寄托于房地產業和固定資產投資……然而從戰略層面而言，只有一種方法，那就是改革現有的政績考核模式。

鬼城空城在全國蔓延，源于各地對土地財政的依賴，根子卻在于中央對地方政府政績考核模式。例如上級政府每年都會對下級政府下達固定資產投資的考核目標，使得許多地方想方設法搞大項目大投資重復建設，空城鬼城是投資拉動經濟的極端表現。國內經濟在轉型，結構在調整，但來自上級的政績考核機制未能同步轉型，對GDP、固定資產投資的招商引資等指標的考核仍對地方政府的行為起著主導作用。考核機制如果不能實質性地轉變，必然導致地方官員新瓶裝舊酒，換個土地財政的馬甲再上陣。空城鬼城大行其道，板子不僅僅要打在地方政府身上，更需要改革政績考核機制。

作者系安邦咨詢高級研究員