對話專家：鐵路體制改革關鍵在政企分開

2013年03月01日 08:48
來源：新華網

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國務院機構改革方案將提交十二屆全國人民代表大會討論表決，其中，交通運輸大部制改革和既有交通管理部門的職能轉變是方案中的重要內容。目前鐵道部還未實現政企分開，鐵路改革面臨改革方案如何設計、鐵路企業集團如何組建、鐵路債務如何剝離分解、人員如何分流等一系列難題。長期從事鐵路行政管理體制改革研究的專家張江宇在接受中國證券報記者專訪時表示，鐵路體制改革要注重效果、力戒形式，最關鍵的是要先將鐵路政企分開。

中國證券報：在2008年國家大部制改革中，鐵道部未并入交通運輸部，當時主要觀點是認為鐵路運輸系統具有獨特性，比較復雜。當前鐵路改革所面對的情況有所改變嗎？

張江宇：交通運輸管理體制改革只是取得了階段性的成果，改革最大的難點在鐵路系統。

目前，鐵道部還未實現政企分開，鐵路大建設還處于高潮，截至2013年2月，鐵路線路在建總規模里程高達2.3萬公里，鐵路安全也需要磨合、加強，線路建設與線路運營之間存在大量的關聯協調。在此情況下，第一步，求真務實的辦法是扎實、有效的推進鐵路政企分開，為實現交通運輸大部制作準備。

針對鐵路行政管理體制改革復雜的情況，2012年3月18日，國務院在《關于2012年深化經濟體制改革重點工作的意見》中確定：“按照政企分開、政資分開的要求，研究制定鐵路體制改革方案。”根據此意見，鐵道部在去年全面推進并實施客貨運輸組織等前期改革，為實現鐵路政企分開做準備。

鐵路之所以至今還未完成政企分開，更主要的原因還是鐵路改革面臨許多技術難點、難題，中央確定穩步推進的改革思路是一個非常準確的判斷與定位，比較適用鐵路系統。

首先，鐵路是一個非常復雜的系統，它的建設、投資、運營三者關系緊密，因聯網長短線路之間難以拆分，特別是運營的復雜程度，比一般的公路、民航、水運要復雜得多；二是全國鐵路運營除大秦鐵路、區域城際等鐵路外基本是一張網，難以分割。運營具有聯網、聯動、聯勞的特殊性，由此引起的統一組織、指揮、協調全路運輸生產難以分割；三是管理運營效率與規模效益，在統一調度指揮下，鐵路的管理運營效率高。從規模效益上看，線路保持在一定的規模下，效益高，縮小線路規模，如對線路拆分不當，自然損失了規模效益。

這些復雜的問題是客觀存在的，鐵路也需要經過一步一步的改革來解決這些問題。鐵路體制改革最關鍵的是要先將鐵路政企分開。

中國證券報：鐵路體制改革方案應如何設計？

張江宇：鐵路改革應按照“求真務實、減少震蕩、效果為重、績效提高”的原則進行。鐵路體制改革方案設計的第一要務是要注重效果、力戒形式。針對目前的鐵路狀況，在整體改革框架設計上，應考慮政企分開、人員分流、鐵路行政管理職能、鐵路企業的組建、鐵路的建設與發展等若干重要方面。

鐵路實現政企分開后，在組建鐵路企業集團時，是成立一個鐵路集團總公司，還是成立若干專業集團公司，抑或是其他組建方案，則需要做詳細的測算對比研究，不能草率從形式上做決策。因為不管是一個公司，還是若干公司，必須堅持的原則和考察標準是：改革后的鐵路集團企業總體績效必須是比原來提高，鐵路基礎設施必須按需建設，以適應并滿足國民經濟的發展；鐵路投資來源必須更豐富，保證鐵路建設穩步有序推進，不能有停工、延期等現象；鐵路運營效率與運輸效益應均有提高；國家需要搶險救災、緊急等運輸時，能及時組織、調度，高效完成政府指令的運輸任務。

從鐵路改革的方法與策略上講，可遵循“分步推進、分類安排”來進行。

中國證券報：鐵路改革應如何有序、分步、分類推進？

張江宇：鐵路改革要有頂層的框架設計方案，在此框架下，要有分步實施的方案。

第一步，在既有的鐵路系統中，實現政企分開。分開后的鐵道部應按照建設法治型、服務型政府的要求，進一步實現職能轉變，集中精力履行好政府監管、行業管理職能。鐵路企業的組建可分兩類情況來考慮：一是將目前不可拆的部分組建一個大的鐵路企業集團總公司，負責鐵路建設、投資和運營，包括國家開發性的線路和國防、民族性的鐵路，負責管轄內所有運營線路的統一調度、指揮；二是將既有相對獨立的線路成立鐵路公司，如：大秦鐵路、京滬高速鐵路、京廣高速鐵路、滬寧城際鐵路等線路已經具備實現市場化的條件。

第二步，鐵道部剝離企業職能后，根據交通運輸部、民航局、管道局內部職能整合的進展情況，適時撤并鐵道部，組建新的國家運輸部。

第三步，深化鐵路企業集團總公司拆分改革。根據線路建設的進展與完善、線路市場化培育的進展程度，研究拆分總公司的路網。拆分方式有三個：一是直拆，將總公司按建設、投資、運營拆分，成立3個市場化的公司；二是橫拆，將總公司按區域拆分，成立若干市場化的公司；三是將國家開發性的線路和國防、民族性的鐵路成立一個公益性的國有鐵路公司，由國家負責投資建設，委托其運營管理。具體哪一種方式最好，要通過評估、對比研究決定。

中國證券報：現在鐵路發展中遇到很多問題，譬如管理機制、投資來源不足、債務負擔較重等問題，鐵路體制改革能否解決這些問題？

張江宇：目前鐵路發展中的確積累了一些問題，當前鐵路改革需要解決的問題主要有三個：一是鐵路的效益和管理問題；二是鐵路的投資來源和債務剝離問題；三是鐵路運力短缺問題。通過鐵路體制改革和管理機制、措施的逐步到位，將會有力地促進上述問題快速的解決。記者孟斯碩