白重恩：財政頂層設計在于明確政府支出責任

2013年03月06日 05:29
來源：21世紀經濟報道作者：周瀟

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3月5日，國務院總理溫家寶在2013年政府工作報告中指出，2013年經濟增長目標為7.5%，宏觀政策仍定調為積極的財政政策和穩健的貨幣政策。

由于財政收入增速趨緩，同時結構性減稅將繼續發力，今年財政赤字規模有所擴大。擬安排財政赤字1.2萬億，同比去年增加4000億元，其中中央財政赤字8500億元，代發地方債3500億元。

在財政政策安排上，溫家寶尤其提到要繼續加強地方政府性債務管理。指出要妥善處理債務償還和在建項目后續融資，推進地方政府性債務管理制度建設，合理控制地方政府性債務水平。

政府工作報告也對今年的財稅體制改革作出了規劃，指出要理順中央和地方的財力與事權的關系，完善公共財政體系，構建地方稅體系，促進形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度。

1994年的分稅制，使得中央財力擴張，控制力增強。此后，我國財政體制未有大的變動。財權上移，事權下移，帶來諸多問題，如地方政府債務規模的擴大，專項轉移支付中的“跑部錢進”，營改增似乎在進一步削弱地方稅體系。

財政體制的頂層設計是什么？地方政府的各種短期行為，與分稅制有多大關系？分稅制該如何調整？如何防范地方政府債務風險的擴大？

為此，本報記者采訪了全國政協委員、清華大學經濟管理學院副院長白重恩。

提高財政政策前瞻性

《21世紀》：3月5日公布的政府工作報告，要繼續實施積極的財政政策，您如何看待其中的政策安排？赤字擴大是什么原因造成的？

白重恩：我的體會是財政政策沒有特別大的變化，就是延續去年積極財政政策的力度。明確要推廣營改增，這是一個重要的趨勢；其他都是一些小變化，去年赤字率是1.5%，今年是2%，絕對值也就是幾千億人民幣的變化，對經濟的影響不會特別大。

之所以增加赤字，是因為支出增長速度要快于收入增速。收入這一塊，不是我們能控制的，受經濟形勢影響。赤字擴大，是說明我們的支出增長速度過快，沒有充分考慮收入增長速度的減慢。

財政赤字的擴大，體現出現行財政體制運行中的一個問題，政策制定是否具有足夠的前瞻性。在做支出安排時，要有前瞻性，要知道未來收入、支出的變動趨勢是什么樣的。

如果因為前幾年，財政收入保持20%的增速，就假定未來也是這個增速，就有很大問題。假如因為現在財政支出增速為5%，就預設未來支出也是5%，也是不明智的，比如因為人口結構的變化，可以預期未來養老的財政支出將進一步增加。

明確政府支出范圍

《21世紀》：財稅體制改革已提及多年，但未見有太多改動。財政體制的頂層設計，應該包含些什么內容？

白重恩：頂層設計中最重要的內容，是要明確政府的支出責任：政府應在哪些方面花錢，不應該在哪些方面花錢。

明確政府支出責任，需要厘清哪些責任政府該放手，哪些責任要加強。政府有些責任，可以放手，讓社會機構去承擔。有些責任，比如食品安全、藥品安全、環境保護等，這些完全靠市場是做不到的，需要政府來承擔責任。

在界定責任的同時，需要考慮財力支撐的問題，即財政收入來源。承擔這些責任，需要花多少錢，錢從哪里來。現在我們收入來源有稅收、非稅收入、國有資本經營收入、政府性基金等。然后需要考慮，稅收等收入來源，其成本是什么，給企業居民帶來的負擔是什么；需要做一個權衡，哪些收入該收，哪些收入該取消，盡量減少稅收帶來的扭曲。

只有清楚了政府作為一個整體，其支出責任是什么后，才會進一步考慮，中央承擔什么責任，地方承擔什么責任，即分稅制該怎么安排。

中央與地方事權的劃分，有好幾種做法。一個是中央自己去做，一個是地方決定來做，還有中央決定，地方來做。如何劃分事權確實很重要。有些事情，尤其是一些外部性很強，需要中央來做，如河流的治理，因為上下游是相關聯的。又比如像社會保障，為了讓勞動力市場更加一致，有更強的整合性，也可以考慮由中央負責；當然這其中，中央可以充分尊重各地的差別，允許各地繳費的不同。

以事權作為出發點，接著來探究收入的劃分。這里也分成幾部分，誰來收錢，誰來花錢。如中央收錢，事權下放，可以通過轉移支付，使得事權與財力相匹配。即在最一開始，無需事權與財權的完全匹配。

轉移支付制度最需改革

《21世紀》：目前的分稅制體制，是否有調整的必要？最需調整的部分，是什么？

白重恩：分稅制中，目前最需要改革的是，轉移支付制度。要解決一個問題：怎么樣的轉移支付，才是更加有效合理的。

大家看到的問題，有所謂的“跑部錢進”，因為專項轉移支付不是很制度化，不規范，造成了分配不公。專項轉移支付涉及到各部門之間的協調，如果協調不太好，會出現兩種極端現象，要么各部門都不支持這個事，或者各部門都支持這個事，帶來財力分配的不均衡不合理。

總的趨勢是，有更多的一般性轉移支付，減少專項轉移支付。一般性轉移支付，有一個更制度化的分配方式，且用途由地方來決定，不牽涉到部門的協調。專項對應的是部委的利

益，但有些事情，地方會更清楚當地情況，在財力使用上，會比部委決策更切合實際。總體感覺，是應該讓地方有更多自主權，所以應該加大一般轉移支付的力度。

在現有分稅制框架下，中央財政收入，遠遠高于中央支出，所以轉移支付成為必然；改善轉移支付，是一個相對迫切的問題。

至于是否要調整分稅制中，中央與地方財力的分配比例，這并不是那么簡單，需要好好權衡。地方分配比例高一些，會調動地方的積極性。但問題是，地方的積極性會帶來什么效果呢？現在各地GDP沖動很強烈，調高地方分配比例后，地方政府追求GDP的傾向是否會更強，這需要探討。

另一方面，由于中央政府的轉移支付，能在一定程度上，調節地區間差異的能力。如果中央拿的比例少了，那么中央的均衡調節能力也受到影響。

調整分稅制比例，需要權衡三方面的因素，一要調動地方積極性，二是控制地方沖動，三是地區間的財力平衡的問題，需要在這三方面找一個平衡點。

抑制地方政府負債沖動

《21世紀》：有人說，正因為分稅制，使得地方財力相對匱乏，從而出現了土地財政，進而帶來房價上漲等各種問題，您怎么看？

白重恩：地方政府除了GDP沖動外，也總是天然地想獲得更多資金。

土地財政帶來的問題，根本上要解決土地轉換的收入，應該歸誰所有。現在主要歸地方政府所有，那他們追求土地財政的積極性會更強。土地換取的收入，或者可以歸土地所有的集體，或者可以負擔農民社保；只要不讓地方政府有動用這筆錢的權力，地方政府的沖動就會弱一點。

地方政府沒有約束，對應現實情況，就是我們的預算編制很粗放，人大代表開兩會的當天才拿到預算案，并沒有提前把預算交給人大代表。在這種預算很不公開、不透明、很粗放的情況下，地方政府在資金使用上，有很大的裁量權。

《21世紀》：現在不少政府已經負債累累，如何規避未來可能的債務風險？

白重恩：一是，地方政府的預算安排，應該讓人大行使更多權力。地方政府是有任期的，他們不會考慮太長遠，任期內能有多少錢，就花多少錢。因為人大不直接使用這筆錢，人大的功利性不會那么強，會起到一定制衡作用。

關于人大對預算的監督權，其實是有制度安排，只不過人大的權力沒有很好地行使，因為政府沒有提供條件。未來，能否將預算安排提前交給人大代表，人大代表即便不懂，也可以找人打聽，找人解讀；即使2000多名人大代表中，真正懂預算的不多，只要這2000多人中，有幾個人認真去考慮預算安排，也能起到一定積極作用。

二是，要增加地方財政的透明度。現在財政體制規定，地方不能舉債，但地方政府轉而通過融資平臺借債。這就使債務變得更加不透明，因為融資平臺的債務狀況，并不寫入預算里。現在能不能采取一些措施，讓這些債務都放到臺面上討論；地方政府能通過這些方式來舉債，但是任何債務必須要透明。

怎么來增加地方財政的透明度，包括債務的透明度，以及讓人大在預算的制定過程中，有更大的影響力，這對抑制地方的短期行為，都是有作用。

城鎮化應該是提高效率的過程

《21世紀》：您怎么看待目前城鎮化的問題，城鎮化應該是一個什么過程？政府在其中應起到什么作用？

白重恩：在認識上，我不希望把城鎮化看做是一個拉動需求的過程，城鎮化應該是一個改善效率的過程。

一個人在農村里，勞動生產率比較低；到城鎮后，因為有聚集效應，勞動生產率會提高一些。城鎮化，是提高勞動生產率，改善經濟效率，很重要的一個渠道。另外，當農民聚集到城市里來，在獲得信息、在與人交往方面，都會更加方便，進而提高生產率。大家聚集到城鎮里后，產業也能聚集，生產的規模也能擴大一些。所以，城鎮化是一個改善效率的過程。

有人將城鎮化理解成，因為人要進城，所以要住房子，房地產的機會會更多，這就有點本末倒置。

先是讓城鎮化提高效率，人自然就希望進城。這時，政府在制度上要有安排，要告訴進城農民，只要你們來，就能享受相關服務，如農民工子女的教育、醫療、住房等政策配套。城鎮化應該是這樣一個自然而然的過程。

《21世紀》：城鎮化過程中，意味政府要提供更多公益性的服務，財政支出將加大，這是否意味著目前投融資體系需要改變？

白重恩：地方政府是否沒錢，這也值得去探討。地方投資的項目和蓋的房子，都是必要嗎？人們說的形象工程、樓堂館所，表明地方政府并不那么缺錢。

在了解這個事實的基礎上，并保證地方的財權和融資權，都用在該用的地方，再來考慮是否要給地方更多的財權和融資權。這需要從外部給政府以壓力，只有提高預算執行的透明度，并通過人大或者民眾的監督，來確保政府支出的效率性，才能賦予地方政府更多融資權。

應盡快推開房產稅

《21世紀》：今年積極的財政政策中，一個重要的內涵是加快推進營改增試點，您如何評價營改增？營改增是否會推動目前財稅體制的變革？

白重恩：總的來說，營改增的方向是對的，有很多技術上的原因。營業稅會有很多重復性的征稅，每個環節不能抵扣。增值稅沒有這樣的問題，因為它能抵扣。

營改增之前，制造業是征增值稅，服務業是營業稅。對于制造業所需要的服務，如果內部提供，就能在一定程度上避免營業稅；如果外部提供，則要交營業稅——最終會影響到產業分工。營改增都能幫忙解決這些問題。

就我所知，中央和地方政府，對這項改革都有認真的討論，并做了相應安排，使得營改增不會減少地方的收入。而且很多地方，都是主動要求進行營改增，說明他們的利益沒有受到影響。

《21世紀》：營改增使得地稅業務減少，但同時中央又強調要建設地方稅體系，地方稅體系未來的出來在哪？

白重恩：地方稅體系，未來會包括房產稅，房產稅只能有地方來管理；營改增之后，應該會有新的稅種來代替。我們希望房產稅能盡早推開，因為房產稅對房價有抑制作用。

我們做過一個初步分析，發現房產稅對抑制上海的房價有顯著的影響。我們找了一些在房產稅試點前，跟上海房價密切相關的地區，這些地區有些是在上海周邊的，有些不在上海周邊。因為種種原因，在上海試點房產稅之前，這些地區與上海的房價保持高度一致。上海試點房產稅后，其他地方房價漲得更快，但上海的房價漲得很慢。所以，我們發現房產稅對上海的房價有抑制作用。

征房產稅后，不僅僅買房時要付錢，買房后還要付錢，購房者認為房子的價值沒有變化，總的支付意愿還是那么多，就會導致降低即期房價的預期。